Kattintson a Fullscreen ikonra
, ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!
1. Bevezetés
A normakontroll az alkotmánybíróságok egyik legjellegzetesebb funkciója. Vizsgálódásunk középpontjában az utólagos felülvizsgálat, azon belül is a bírói kezdeményezés áll. Ebben a tekintetben az alkotmánybíróság már egy kihirdetett jogszabályt vizsgál, amely egy egyedi ügy elbírálása kapcsán lenne alkalmazandó.
A konkrét normakontroll lényeges eleme, hogy az alkotmányellenes norma észlelésekor az alapügyben eljáró bíróság nem semmisítheti meg azt, de nem is tekinthet el az alkalmazásától. Ebben az esetben a rendes bíróság az alkotmánybírósághoz fordul, kérelmezve az érintett norma alkotmányossági felülvizsgálatát. E hatáskört vizsgálva az alkotmánybíróság és a rendes bíróságok közötti munkamegosztás elve tapasztalható. Egy jogszabály alkotmánykonformitásáról való határozat meghozatala az alkotmánybíróság feladata, mivel az ennek megítéléséhez szükséges szakértelemmel rendelkezik. Az alapügyben eljáró bíróság azonban minden elé kerülő ügyben köteles megvizsgálni, hogy az alkalmazandó norma, ill. annak egyedi ügyben történő alkalmazása az alkotmánynak megfelel-e. Ebből következően a rendes bírónak az alkotmány szabályait is tiszteletben kell tartania, nem csak az adott esetre vonatkozó joganyagot.[1]
A konkrét normakontroll főként az európai modell alkotmánybíróságain ismeretes hatáskör (a francia Alkotmánytanácsot kivéve). E hatáskör gyökerei az amerikai rendszerben találhatók meg, mivel a decentralizált modell valamennyi – szövetségi és tagállami – bíróság számára is lehetővé teszi, hogy megállapítsák olyan jogszabály alkotmányellenességét, amely az alkotmányba ütközik, ha a normát az adott ügyben alkalmazni kellene.[2]
1.1. Ausztria
Hans Kelsen, az európai modell alapjául szolgáló osztrák alkotmánybíróság elméleti megalapozója szerint minden alkotmányos érintettségű jogvita eldöntése az alkotmánybíróságok kizárólagos hatásköre kell legyen, míg az alkotmánynál alacsonyabb szintű törvények alkalmazását igénylő ügyeket a rendes bíróságok (végső soron a legfelsőbb bíróság) bírálják el. Ennek ellenére az 1920. évi alkotmány még csak az absztrakt normakontrollt ismerte, így érdemi kapcsolat nem volt a rendesbíróságok és az alkotmánybíróság között.[3]
A bírósági megkeresés intézménye Charles Eisenmann elméleti munkássága hatásának, eredménye (1928), amely a gyakorlat szintjén 1929-ben valósult meg: a Közigazgatási Bíróság és a Legfelsőbb Bíróság ugyanis előterjesztővé lépett elő törvények alkotmányosságának kérdése kapcsán, ha a kifogásolt normák az említett bíróságok valamely határozatát érintik. E jogosítvánnyal inkább a Közigazgatási Bíróság élt, a Legfelsőbb Bíróság kevésbé. Az Alkotmánybíróság hivatalból járt el, ha a kifogásolt törvény a testület valamely határozatát érintette.[4] Ha az Alkotmánybíróság határozata egy törvényt, vagy annak egy részét alkotmányba ütközés miatt hatályon kívül helyezett, az alkotmányba ütköző jogszabály által hatályon kívül helyezett törvényes rendelkezések a testület határozatának hatálybalépésével ismét hatályossá válhattak. A norma hatályon kívül helyezésére vonatkozó hirdetményben közzé kellett tenni, hogy voltak-e olyan szabályok, amelyek ez utóbbi rendelkezés következtében újra hatályba léphettek.[5] Ausztria 1934. évi alkotmánya megszüntette a kelseni filozófia alapjain nyugvó, szervezetileg külön álló alkotmánybíróságot, a testület eljárásait – így a konkrét normakontrollt is – a Szövetségi Bíróság hatáskörébe utalta. A szabályozás tartalma azonban érdemben nem változott meg[6]. Az Alkotmánybíróságot csak a II. világháború után, 1945-ben sikerült rehabilitálni, de a bírói kezdeményezés szabályozását illetően a jogalkotó igyekezett a háborút megelőző normaszöveghez visszatérni.
1975 óta viszont már a felsőbíróságok is jogosultak konkrét normakontroll iránti indítványt előterjeszteni[7]. Ez a változás az 1975. évi alkotmánymódosítás keretében történt, amelyet a jogalkotó egyhangúlag fogadott el. Ennek következtében nagymértékben kiterjesztésre került az alkotmánybíróság hatásköre. 2008-tól kezdődően pedig már a Menekültügyi Bíróság (Asylum Court) is előterjesztési jogosultságot kapott.[8]
A testület elnöke konkrét normakontrollra vonatkozó indítvány beérkezése esetén késedelem nélkül gondoskodik a tárgyalás kitűzéséről, amelyre az alapügyben jogvitában álló peres felek idézést kapnak[9]. Az Alkotmánybíróság az előterjesztés kézhezvételétől számított egy hónapon belül köteles határozatot hozni. Amennyiben alkotmányellenességet állapít meg, a határozatban rendelkeznie kell a testületnek arról, hogy a megtámadással érintett jogszabály egésze vagy egy meghatározott része ütközik az alkotmányba.[10] A határozathozatalt követően az alapeljárás folytatódik, amelynek keretében az eljáró bíró kötve van a testület által megfogalmazott jogi állásponthoz, érveléshez. E szabályok alkalmazandóak arra az esetre, amikor az Alkotmánybíróság hivatalból jár el jogszabály alkotmányellenességének észlelése esetén[11]: ex officio a testület abban az esetben jár el, ha egy folyamatban lévő alapügyben szereplő fél igényeit érvényesíti a közigazgatási hatósággal szemben alapjogai sérelme miatt, és a bíróság arra a következtetésre jut, hogy az alkalmazandó törvény az Alkotmányban rögzített jogokat sérti. A testület döntő többségében megsemmisítő határozatot hoz ilyen tárgyú igények esetén: 2011-ben 36 esetből 33 tekintetében hozott ilyen jellegű határozatot az Alkotmánybíróság.[12]
Azzal, hogy az alkotmányba ütközés deklarálásának végső lehetőségét az alkotmánybíróság monopolizálja, a jogbiztonságot hivatott szolgálni.[13] Az Alkotmánybíróság konkrét normakontroll-hatásköre nagyobb gyakorlati jelentőséggel rendelkezik, mint az absztrakt normakontroll, ez utóbbi ugyanis az ügyforgalom mindössze 3%-át teszi ki a testület gyakorlatában.[14]
1.2. Németország
A konkrét normakontrollt (bírói kezdeményezés) elvileg az Alaptörvény 100. cikke szabályozza, amely a megkeresés négy esetéről rendelkezik, azonban csak egy vonatkozik a szövetségi törvényekre. Pedig törvény alkotmányellenességét bármely bírósági eljárásban fel lehet vetni, és a bíróság dönt arról, hogy megkeresi-e emiatt az Alkotmánybíróságot, a peres felektől függetlenül[15]. A bonni Alaptörvény értelmében ha egy bíróság arra a következtetésre jut, hogy az a jogszabály, amelyen határozata alapulna, alkotmányellenes, az alapeljárás felfüggesztésre kerül, és a tartományi bírósághoz fordul a jogalkalmazó olyan alkotmányjogi jogvita esetén, ha a kifogásolt normát a tartomány alkotmányába ütközőnek tartja, vagy a Szövetségi Alkotmánybírósághoz, ha a Szövetség Alaptörvénye sérül. Ez a rendelkezés alkalmazandó abban az esetben, ha egy tartományi törvény ütközik az Alaptörvénybe, illetve ha a tartományi norma szövetségi szintű jogszabállyal nem konform.[16]
Ha az Alaptörvény 100. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek, a rendesbíróság közvetlenül a Szövetségi Alkotmánybírósághoz fordul. Az alapügyben eljáró bíróságnak fel kell tüntetnie, hogy milyen vonatkozásban függ a jogszabály rendelkezésének érvényessége ítélete meghozatala kapcsán, valamint hogy milyen felsőbb szintű rendelkezésbe ütközik. A bíróság továbbá köteles csatolni az alapeljárás során keletkezett iratokat. A bíróság kérelme független kell legyen az eljárásban részt vevő felek véleményétől, hogy a kifogásolt szabály érvénytelen. A Szövetségi Alkotmánybíróság kizárólag a releváns jogszabállyal kapcsolatban dönthet. E törvényi szabályozás értelmében a testület egyhangúlag dönt a kérelem elfogadhatatlanságáról. Ha a kérelmet valamely tartomány alkotmánybírósága, vagy a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság terjesztette elő, a határozat meghozatala a Szenátus feladata. Az alkotmányos szervek – a Bundestag, a Bundesrat, a Szövetségi Kormány, tartományi kormány, tartományi parlament – az eljárás bármely szakaszában csatlakozhatnak. A Szövetségi Alkotmánybíróság lehetővé kell tegye az alapeljárásban részt vevő felek számára, hogy nyilatkozatot tegyenek: a testület beidézi őket a szóbeli meghallgatásra, és megadja a szót meghatalmazott képviselőiknek. A Szövetségi Alkotmánybíróság érdeklődhet a szövetségi felsőbíróságoktól vagy a legfelsőbb tartományi bíróságoktól, hogy mindeddig milyen megfontolás alapján értelmezte az Alaptörvényt, figyelemmel a jogvitában szereplő kérdésre, illetve hogyan alkalmazta korábbi határozatai meghozatala során a kifogásolt jogszabályhelyet.[17]
Ha az alapeljárás során kétséges, hogy a nemzetközi jog a belső jog szerves részét képezi-e, és ha az emberi jogokat és kötelezettségeket közvetlenül keletkeztet, a rendesbíróság a Szövetségi Alkotmánybírósághoz fordul, hogy a testület határozatot hozzon a felmerült kérdésben.[18] Ezt megelőzően a Szövetségi Alkotmánybíróság lehetőséget biztosít a Bundestag, a Bundesrat, és a Szövetségi Kormány számára, hogy meghatározott határidőn belül állásfoglalást bocsásson ki. E szervek bármelyike az Alkotmánybíróság eljárása során bármikor csatlakozhat.[19]
Ha egy tartományi alkotmánybíróság az Alaptörvényt értelmezi, és ennek során el kíván térni a Szövetségi vagy más tartományi alkotmánybíróság korábbi határozatától, az eljáró bíró a Szövetségi Alkotmánybírósághoz fordul.[20] Ennek során a tartományi alkotmánybíróság megküldi iratait és jogi álláspontját a Szövetségi Alkotmánybírósághoz. A testület megengedi a Bundesrat, a Szövetségi Kormány számára, illetve ha el kíván térni egy tartomány alkotmánybíróságának határozatától, annak a bíróságnak, hogy meghatározott határidőn belül véleményét terjessze elő. A Szövetségi Alkotmánybíróság pedig kizárólag a releváns jogszabállyal kapcsolatban dönthet.[21] Ez a kapcsolat is alátámasztja azt a Németországban uralkodó álláspontot, amely szerint a szövetségi és a tagállami jog egymáshoz fűződő viszonya a Grundgesetz alapján röviden akként jellemezhető, hogy a szövetségi jog felülírja a tagállami jogot.[22]
Az Alkotmánybíróság megkeresésére csak az Alaptörvény elfogadása után keletkezett törvények tekintetében van lehetőség (a bíróságok értékelik az azt megelőző törvények alkalmazhatóságát). Az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályt visszaható, erga omnes hatállyal semmisíti meg a testület, amelyet a hivatalos közlönyben is ki kell hirdetni.
1956 előtt csak a felsőbíróságok jogosultsága volt az Alkotmánybíróság közvetlen megkeresése, a többi rendesbíróság csak közvetve – a felsőbíróságokon keresztül – tudott e lehetőséggel élni. 1956 után mindegyik rendes bíróság kapott felhatalmazást a törvény által arra, hogy az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze.
A törvénymódosítás ellenére Németországban sok általános hatáskörű bíróság tartózkodik attól, hogy az Alkotmánybírósághoz forduljon. Évente kb. 20-30 előterjesztés érkezik a testülethez, és az indítványok száma tovább csökkent: 2013-ban 10, 2014-ben 12, míg 2015-ben mindössze 9 új előterjesztés érkezett az első szenátushoz. Ezek a számok elenyészőek az Alaptörvény 93. cikke alapján indítható alkotmányjogi panasz statisztikai adataihoz képest[23]. Ennek egyik oka lehet, hogy az alkotmánybíróság az indítvány befogadhatóságának rendkívül magas mércét állít: a szabályozás előírja, hogy az előterjesztő bíróság a törvényt „alkotmányellenesnek tartja”[24]. Mivel a testület döntései magas színvonalú értekezések, ez a tény az alapügyben eljáró bírót visszatartja attól, hogy hasonlóképpen fogalmazza meg indokolását. Ez a magatartás egyrészről ugyan tehermentesíti az alkotmánybíróságot, másrészről viszont megakadályozza, hogy a bíró bármilyen alkotmányos kétség esetén a testülethez forduljon.[25]
A konkrét normakontroll jellemzőit tekintve igen közel áll az absztrakt normakontrollhoz: egyrészt a megkeresésről az alapügyben eljáró bíró a felek előterjesztésétől függetlenül dönt, másrészt a testület nincs kötve az alapügyben eljáró bíró indítványához, harmadrészt pedig a megsemmisítés erga omnes hatályú. Az Alkotmánybíróság eljárásának befejeződése az alapper megszűnésének időpontja (tehát csak járulékos jellegű).
1.3. Olaszország
A bírósági felülvizsgálat olasz rendszere nem ismeri az alkotmányjogi panasz intézményét, ezáltal úgy működik, hogy az általános hatáskörű bíróságok ún. jogi kérdéseket nyújtanak be az alkotmánybírósághoz. Ilyen előterjesztések csak olyan jogszabályi rendelkezéseket érinthetnek, amelyekre egy rendesbíróság az előtte fekvő ügy elbírálását alapozná. Egy ilyen kérdésre adott alkotmánybírósági határozat az esetjog részévé válik. De a testület tartózkodik az alkotmányellenességet kimondó határozatok meghozatalától.[26]
Olaszországban a konkrét normakontroll túlsúlya érzékelhető az alkotmánybíróság előtti eljárásokban. Ennek tükrében fontos befolyásoló tényező az, hogy az alapügyben eljáró bírák indítványozzák-e a testület eljárását. Ha az előterjesztésre sor kerül, az alkotmánybíróság határozatai időben megelőzik azon eset bírósági lezárását, amelynek alapján az alkotmányossági kérdést a testülethez előterjesztették.[27] A bírói kezdeményezés egyedi jellegét az adja, hogy az Alkotmánybíróság határozatában felfedezhetjük: tekintettel volt az alapügy körülményeire is, amelynek keretében a rendesbírónak kétségei vannak az alkalmazandó jogszabály vonatkozásában.[28]
Ami a rendesbíróságok és az alkotmánybíróság közötti kapcsolatot illeti, megemlíthető az alkotmányossági kifogás, amely egy rendkívül összetett eljárás, ezért részletes szabályok vonatkoznak rá. A vizsgálat alá „az állami és regionális törvények és törvényi erővel rendelkező aktusok”[29] vonhatók. Az 1956. évi 1. határozat rendelkezett arról, hogy az Alkotmány hatálybalépése előtti jogszabályok is vizsgálat tárgyává válhatnak, amely azonban csak érdemi vizsgálat lehet, mivel abban az időben formai követelmények gyakorlatilag nem léteztek.
Az indítványozó az a quo bíró, amely fogalom alá minden, bíróságként funkcionáló olyan hatóság belefoglalható, amely az Alkotmánybírósághoz fordulhat (tehát bármely jogalkalmazó).
Fontos distinkció az alkotmányosság kérdésének „meghatározó fontossága”, amely az ügydöntő bíróság és a közbenső – alkotmányjogi – fórum kapcsolatát tükrözi. Ezt a szabályt az 1953. évi LXXXVII. törvény akként rögzíti, hogy a „pert ne lehessen eldönteni az alkotmányosság kérdésének megoldása nélkül”. Ez a meghatározó jelentőség (rilevanza) definíciója. Az Alkotmánybíróságnak tehát meg kell határoznia a bíró magatartását az alapügy szakaszától és az intézkedés jellegétől függetlenül. Ha nincs rilevanza, az Alkotmánybíróság az indítványt elfogadhatatlannak minősíti.
Németországhoz hasonlóan Olaszországban is van egy szűrési lehetősége az Alkotmánybíróságnak – az alkotmányossági kérdés megalapozottságának nyilvánvaló hiánya –, amely nem olyan részletesen kidolgozott, mint Németországban, hiszen a követelmény mindössze az, hogy a kérdésnek komolyabbnak kell tűnnie.
A testület a bíró megkeresésének beérkezését követően megvizsgálja annak szabályos voltát, és azt közzé kell tennie a Hivatalos Közlönyben. Ezt követően 20 napos határidő áll rendelkezésükre a peres feleknek arra, hogy jelentkezzenek az Alkotmánybíróságon. Ez a rendelkezés a nyilvánosság biztosítása (a közvélemény, ill. a többi bíró értesítése) végett került a jogszabályba. A 20 nap elteltével az elnök kinevezi az ügy előadó bíráját, és ezután kezdődik meg az érdemi vizsgálat.
1.4. Spanyolország
A jogszabályok alkotmányellenességének kimondására bírói kezdeményezés útján – többek között Németországhoz és Ausztriához hasonlóan – Spanyolországban is kizárólag a szervezetileg külön álló alkotmánybíróság jogosult.[30]
A konkrét normakontrollt – bírói megkeresés – bármely, bírósági jelleggel rendelkező szerv kérheti, ha szerinte kétséges az általa alkalmazandó törvény alkotmánykonformitása és ettől függ az alapügyben meghozandó döntés. A megkeresésre hozott határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
Konkrét normakontroll esetén az alkotmánybíróság eljárásának indítványozása az alapügyet elbíráló bíróság előtt folyamatban lévő eljárását és a kezdeményezéssel érintett jogszabály alkalmazását tekintve halasztó hatályú vagy ilyen hatállyal nem rendelkezik. A spanyol alkotmány értelmében ilyen felfüggesztő hatály nincs sem az eljárást, sem a kifogásolt normát illetően[31].
Ha a megkeresés nem fogadható el, vagy nyilvánvalóan megalapozatlan, a testület a főállamügyész meghallgatását követően azonnal elutasítja a megkeresést. Ha a megkeresés elfogadhatónak minősül, az Alkotmánybíróság az indítványt közzéteszi a hivatalos közlönyben, és felkéri a hatóságokat 15 napos határidő tűzésével észrevételek megtételére. A testületnek 15 napon belül kell döntenie, de 1 hónappal jogosult e határidőt meghosszabbítani. A gyakorlatban azonban itt sem tartja be az Alkotmánybíróság a határidőket.
1.5. Lengyelország
Lengyelországban az alkotmánybíróság helyzete meglehetősen bonyolult. Ennek egyik oka az lehet, hogy a különböző bíróságok hatáskörei nincsenek pontosan körülhatárolva, és az alkotmánybíróság nem kapott kiemelt státuszt az 1997-es alkotmányban. Így hatásköri ütközések fordulhatnak elő a rendesbíróságok és az alkotmánybíróság között. Másik szempontból pedig a testületnek nincs olyan jogi eszköze, hogy határozatát, jogi okfejtését a többi bíróságra nézve kötelező érvényűvé tegye.
Ez a megállapítás érvényesül a bírói kezdeményezés vonatkozásában is: Lengyelországban ugyanis az állampolgárok csak abban az esetben indítványozhatják konkrét normakontroll keretében az Alkotmánybíróság eljárását, ha az őket érintő közigazgatási eljárás során alkalmaznák az alkotmányellenesnek tekintett jogszabályt.[32]
A kelet-közép-európai országban jogszabályban meghatározott esetekben minden bíróság joga és egyben kötelezettsége vizsgálni, hogy azon törvényi szabályok, amelyekre ítélete alapulhat, az alkotmánnyal konformak-e. Ha egy bíró kételyének ad hangot egy meghatározott rendelkezés alkotmányossága tárgyában, ún. „jogi kérdést” intézhet az alkotmánybírósághoz. A testület határozathozatalát követően, az indítványt előterjesztő bírának kötelező a határozatban foglaltakhoz tartania magát az előtte folyamatban lévő ügy elbírálásakor.
Megválaszolandó kérdés, hogy meddig terjedhet a rendesbíróság jogköre: dönthet-e önállóan az alkotmányosság vonatkozásában. Ez a kérdés egyértelmű abban az esetben, ha egy bíró egy kétséges jogszabályi rendelkezést alkotmányosnak tekint. Jogtudósok szerint viszont a rendesbíróságoknak felhatalmazásuk van az „eseti felülvizsgálatra” is, tehát megtagadhatják az általuk alkotmányellenesnek vélt norma alkalmazását. E gondolatmenet alapján az alapügyben eljáró bíró csak kétség felmerülése esetén fordul az alkotmánybírósághoz. Ha azonban nem bizonytalan a rendelkezés alkotmányba ütközése tekintetében, egyszerűen döntést hozhat a konkrét esetben. Ez a gyakorlat nem ellentétes azzal a szabályozással, amely szerint kizárólag az alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a törvények megsemmisítésének joga. Azonban az alkotmánybíróság egyhangúlag azt az álláspontot képviselte, hogy a fent említett intézkedésnek nincs alkotmányos megalapozottsága. A Legfelsőbb Bíróság és a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság esetjoga értelmében egy alkotmánybírósági határozatot valamennyi bíróságnak és bírónak tiszteletben kell tartania.[33]
A konkrét normakontroll jellegű hatáskör[34] ebből következően sokszor a bírói vizsgálati joggal összefüggésben kerül Lengyelországban alkalmazásra, mégis a felsőbb igazgatási hatóságok is az alkotmánybírósághoz fordulhatnak ilyen tárgykörben.
2. Magyarország
Az alkotmánybíróságra vonatkozó törvényi szabályozást 1989. október 19-én fogadta el a törvényhozó[35], amely már október 30-án hatályba is lépett. Ennek köszönhetően „mi most a semmiből teremtettünk valami újat”[36]. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott már működése kezdetén is a konkrét normakontroll[37], amelyet a régi Abtv. az utólagos normakontroll egyik alfajaként szabályozott[38]. Ebben az eljárásban a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli.[39] A bíró Alkotmánybírósághoz fordulását az eljárásban részt vevő fél is kezdeményezhette, de ez nem jelentette a bíró ez irányú kötelezettségét is, a per elhúzásának megakadályozása érdekében.[40] Az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni kellett a jogszabály vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz teljes vagy részbeni megsemmisítését.[41] Az Alkotmánybíróság ilyen esetben soron kívül járt el.[42] A testület, ha megalapozottnak tekintette a beérkezett indítványt, a megsemmisítésről szóló határozatát a Magyar Közlönyben tette közzé, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben a közjogi szervezetszabályozó eszközt közzé tették. A határozat közzétételét követően hatályát vesztette a kifogásolt jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz.[43] Megsemmisítés esetén az alapügyben részt vevő fél számára előnyös, hogy a megtámadott jogszabályt már az ő ügyében sem lehet alkalmazni.[44]
Az 1990 és 2011 között eltelt időben az Alkotmánybíróság ügyforgalma emelkedő tendenciát mutat – az 1991 és 1994 közti csökkenést leszámítva. Igaz ugyan, hogy ebben a korszakban még létezett az ún. actio popularis jogintézménye, tehát a bárki által kezdeményezhető utólagos normakontroll, amely az előterjesztések döntő többségét alkotta. E jogintézmény azonban idővel kritikák kereszttüzébe került.[45]
Az Alaptörvény és a 2011-ben elfogadott, Alkotmánybíróságról szóló törvény[46] hatálybalépése változások sokaságát generálta. Köztük megszűnt a bárki által indítványozható utólagos normakontroll, és megváltoztatták a jogszabályok az alkotmányjogi panasz intézményét (bevezették a jogszabályok a „valódi” alkotmányjogi panaszt)[47]. Az actio popularis megszüntetésével már konkrét normakontroll útján sem lehet szó az actio popularisról, tehát az adott ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányossága vizsgálható. A konkrét normakontroll speciális tulajdonsága, hogy az indítványozó bíró jogi ismeretekkel rendelkezik, ezért a törvénynek megfelelő előterjesztés alapvető követelménynek tekinthető.[48]
A másik fontos változás, amely a konkrét normakontrollt felértékelheti, hogy már bírói döntés ellen is van helye alkotmányjogi panasznak. Az eredményes alkotmányjogi panasz következtében a testület a rendesbíróság döntését megsemmisítheti, vagy emiatt a Kúria perújítás engedélyezéséről határozhat. Ennek tükrében a bíró kötelezettsége, hogy ügyeljen az alapügyben alkalmazásra kerülő normák és az Alaptörvény összhangjára.[49]
Viszont összehasonlítva az alkotmányjogi panasszal, a bíró indítványozási jogköre tágabb: a panasz jogvédelmi eszköz, ennek okán csak alapjogsértés miatt vehető igénybe, a bíró ezzel szemben az Alaptörvényben foglalt más, nem alapvető jogi jellegű szabályokba ütközés miatt is az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezheti.[50]
A bírói kezdeményezés struktúrája viszont nem változott meg drasztikusan. Ennek értelmében a konkrét normakontrollt – bírói kezdeményezés, amely a bírói függetlenség egyik fontos garanciája – bármely bíró indítványozhatja (akár a polgári perben részt vevő fél vagy beavatkozó kérelmére[51]) olyan jogszabály alkotmánykonformitásának vizsgálata érdekében, amelyet az adott ügyben alkalmaznia kell(ene). Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmében „bírói kezdeményezésre soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját”[52]. Ebben az esetben a bíró az alapügyben folytatott eljárását az Alkotmánybíróság döntéséig végzés meghozatalával felfüggeszti. E végzéssel szemben külön fellebbezésnek nincs helye.[53]
A konkrét normakontroll másik esete az, hogy ha a bíró olyan normát köteles alkalmazni, amelynek Alaptörvénybe ütközését a testület már korábban kimondta. Az újonnan elfogadott Abtv. ebből következően megkettőzi a kezdeményezés lehetőségét, ugyanis ez a típusú indítvány egyfajta felülbiztosítás. Ez utóbbi eljárás azonban egy speciális eset, mivel az alapügyben eljáró bírónak meg kell jelölnie a korábbi alkotmánybírósági határozatot.[54] Az Alkotmánybíróság ilyen esetben deklarálhatja, hogy az érintett norma az alapügyben sem alkalmazható. A bíró hasonlóképp kezdeményezheti jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének kivizsgálását is.
A konkrét normakontrollnak formai és tartalmi követelményei egyaránt vannak, amelyeket a testület esetjoga alakított ki, majd ezeket a 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében foglalta össze[55], amely általános és különös feltételeket különböztetett meg.
Az Alkotmánybíróság fent említett végzése az eljárási feltételek meghatározását az Alaptörvény 24. cikkének (2) bekezdésére alapította, amely szabály rögzíti a testület hatásköreit, ennek következtében a típuskényszer figyelembevétele a legalapvetőbb alkotmányos követelmény. Mivel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve[56], ezért nemcsak az előterjesztések megalapozottságát köteles vizsgálni, hanem az indítványok formai és tartalmi kellékeinek meglétére is ügyelnie kell (a típuskényszerből levezetve). Ezt a 3058/2015. (III. 31.) AB végzés a következőképp deklarálta: „az Alkotmánybíróság döntéseinek kiszámíthatósága, végső soron az Alaptörvény védelme nemcsak azt követeli meg, hogy érdemi döntései következetesek legyenek, hanem azt is, hogy az eljárást kezdeményező indítványokkal szemben az Alaptörvény és a jogszabályok által elvárt, az indítványok érdemi elbírálására alkalmasságát meghatározó feltételek értelmezése világos és teljesíthető legyen.”[57]
A végzés az Alaptörvény 24. cikkében foglalt hatáskörök vizsgálatából az előterjesztésekkel szemben három általános – valamennyi hatáskörre alkalmazandó – követelményt fogalmazott meg:
- conditio generale ratione personae: az azonosíthatóság és az ügyek keveredésének elkerülése érdekében minden eljárásfajtát csak az arra feljogosított indítványozó kezdeményezhet;
- conditio generale claritatis: az indítvány tartalmának is tükröznie kell az előterjesztők jogosultságát. Az egyes indítványok nem rejthetnek más előterjesztéseket, közvetve sem szolgálhat az indítványozók jogkörének bővítésére, vagy olyan eljárás leplezésére, amelyre a kezdeményező egyébként nem lenne jogosult;
- conditio generale potestatis: az Alkotmánybíróság nem veheti át más alkotmányos szerv feladatait eljárása során, tehát az előterjesztések csak az Alaptörvényben rögzített célokra irányulhatnak, és további fogalmi elem, hogy a testület hatáskörébe tartozzék a kérelem.[58]
További feltételeket is meghatározott az Alkotmánybíróság döntése: az egyik a határozott indítvány előírása (applicatio certa). Az Abtv. 52. § (1) bekezdésének értelmében az előterjesztés indokait pontosan és egyértelműen kell megfogalmazni (meg kell jelölni a megtámadott jogszabályt, illetve az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés megsértett rendelkezését), valamint konkrétan utalnia kell a kérelemnek az Alaptörvénybe ütközés megállapítására és az érintett rendelkezés alkalmazása tilalmának deklarálására. A 2/2016. (II. 8.) AB határozat ezt a kettős feltételt megváltoztatta, ennek következtében a testület „az alaptörvény-ellenesség megállapításának és alkalmazási tilalom kimondásának konjunktív indítványozására vonatkozó tételt mint a bírói kezdeményezésekkel szemben támasztott követelményt, a továbbiakban nem tartja fenn.”[59] A másik feltétel a kérelem határozott volta (petitum certum), amely a határozott indítvány részének tekinthető: világosan utalni kell olyan jogkövetkezményre, amelynek alkalmazására az Alkotmánybíróság jogosult.
A határozottság követelményének valamennyi megtámadott norma és az Alaptörvény felhívott rendelkezéseire tekintettel külön-külön teljesülnie kell.[60] A kérelem határozott voltáról való gondoskodás kötelezettsége az indítványozót terheli, de egyben köti a testületet is: nem alkalmazhat ugyanis olyan jogkövetkezményt, amelyet az indítványozó nem kért.[61]
A hivatkozott alkotmánybírósági végzés különös feltételeket is meghatározott, amelyek a konkrét normakontrollra alkalmazhatók. E feltételek a következők:
- conditio specialis ratione personae: az Alkotmánybíróság az Alaptörvény, illetve az Abtv. által felhatalmazott szerv vagy személy előterjesztése alapján jár el. Konkrét normakontroll-eljárást csak bíró (vagy bírósági titkár, ha az érintett ügyben önállóan is eljárhat) kezdeményezhet. A feltételt az indítványozónak igazolnia kell (pl. az azonosításra szolgáló adatokkal, dokumentumokkal). A végzés értelmében „nem elegendő önmagában az, hogy az indítványt a bíró aláírja, hanem az indítványnak tartalmi szempontból is teljes egészében az indítványozásra jogosult bírótól kell származnia”[62];
- conditio specialis claritatis: e feltétel értelmében a konkrét normakontroll-eljárás nem keveredhet az alkotmányjogi panasszal, az „indítványozó jogosultsága ezért nem ruházható át a felekre vagy más személyre, illetve nem osztható meg velük az általuk készített irat indítványhoz csatolása által, hanem a bírónak magának kell megjelölnie az indítványozási jogosultságát alátámasztó körülményeket, illetve teljesítenie az indítvánnyal szemben az Alaptörvény és az Abtv. által támasztott összes követelményt”[63];
- conditio specialis ratione materiae: a konkrét normakontroll két ikerfeltétele, hogy a bírói kezdeményezés ténybeli alapja a bíró előtt folyamatban lévő egyedi ügy legyen, a kezdeményezés pedig ezzel párhuzamosan az ebben az alapügyben alkalmazandó jogszabály vizsgálatára irányuljon. Ezen összefüggés megléte a konkrét normakontroll megkülönböztető védjegye, amelynek hiányában ebben az olvasatban érdemi alkotmányossági felülvizsgálatnak nincs helye. Az eljárás azonban nemcsak az Alaptörvényben biztosított jog, hanem az Alaptörvény más rendelkezéseinek sérelmére is alapítható. A 3046/2016. (III. 22.) AB határozat azt még hozzáteszi e feltétel vonatkozásában, hogy a Kúria elnökének utólagos normakontroll-kezdeményezési jogát elhatárolja az alapügyben eljáró bírók konkrét normakontroll iránti indítványától. A testület szerint „a járulékos, a per jogerős befejezését követően kötelezően alkalmazandó, a perben érintett személyek jogát, jogos érdekét, jogi helyzetét érintő szabály alkotmányossági vizsgálatának kezdeményezésére a bíró akkor is jogosult, amikor az alkalmazás lehetősége számára ténylegesen megnyílik”[64];
- conditio specialis ratione temporis: az Alkotmánybíróság végzése az előbbiektől eltérően új követelményként határozta meg ezt a feltételt. Ennek tükrében az ügy egyediségéből levezethető előírás, hogy „a bíró indítványának nemcsak absztrakt jogi érvelést kell tartalmaznia, hanem a bíró által előtte folyamatban lévő ügyben megállapított tényállást is, amelyben az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés sérelme megvalósult”[65]. Az Alkotmánybíróság rávilágított arra, hogy saját hatáskörében nincs lehetősége bizonyítás lefolytatására, hanem az indítványra és mellékleteire kell alapoznia vizsgálatát és döntését. Ebből következően az előterjesztő bíró által megállapított tényállás hiányában „az eljárás elveszítené egyedi alapját, és absztrakt normakontrollá válna”[66].
Az Alkotmánybíróság végzése rögzítette a hiányzó feltételek esetleges pótlására vonatkozó álláspontját. Ennek tükrében arra következtetett, hogy megkísérelhető a hiánypótlás a feltételek teljesülése érdekében, ennek elmulasztása pedig az érdemi elbírálás akadálya. Mulasztás esetén, illetve ha a hiányosságok nem orvosolhatók hiánypótlás igénybevételével, a testület az előterjesztést az Abtv. 55. §-a alapján érdemi tárgyalás nélkül, vagy ha az érintett akadályt a kezdeményezés érdemi vizsgálata során állapítja meg, az Abtv. 64. §-ának alkalmazásával végzés kibocsátásával elutasítja. Visszautasításnak van helye olyan esetben is, ha az Alkotmánybíróság az érintett tárgykörben már döntést hozott, és a körülmények nem változtak meg alapvetően, vagy ha az eljárás okafogyottá vált. Ez utóbbi esetben az Abtv. 59. §-a alapján a testület a visszautasítás helyett az eljárást végzéssel megszüntetheti.[67]
A hiánypótlás kérdéséhez hozzátartozik az, hogy a Pp. szabályai korlátozzák ezt az eljárási cselekményt. A Pp. 155. § (2) bekezdése értelmében a felfüggesztés tartama alatt tett minden bírói rendelkezés, úgyszintén a felek által teljesített minden perbeli cselekmény hatálytalan, kivéve a felfüggesztéssel, illetőleg az annak megszüntetésével kapcsolatos bírói rendelkezéseket és perbeli cselekményeket. Ezt a szabályt a már korábban hivatkozott 155/B. § (3) és (4) bekezdése sem oldja fel teljes mértékben. Varga Zs. András véleménye szerint konkrét normakontroll esetén az Alkotmánybíróság csak olyan hiánypótlást rendelhet el, amelyet az indítványozó bíró a felfüggesztés hatálya alatt is teljesíthet, viszont az alapügyben eljáró bíró nem hívható fel sem végzése kiegészítésére, sem a hiányzó tényállás megállapítására.[68]
Az Alkotmánybíróság egyik nagy hiányosságát pótolta azzal, hogy a köztudatban – a joggyakorlatban és a jogirodalomban – kevéssé ismert és feldolgozott hatáskörre, a konkrét normakontrollra vonatkozó szabályokat, feltételeket állapított meg a fent részletezett végzéssel, és az azt pontosító határozatokkal.
Ami az Alkotmánybíróság ügyforgalmát illeti az Alaptörvény és az új Abtv. hatálybalépése óta, a következő megállapításokat tehetjük.
Az Alkotmánybírósághoz 2012-ben 1 előzetes normakontroll, 25 utólagos absztrakt normakontroll, 65 bírói kezdeményezés, 728 alkotmányjogi panasz[69]; 2013-ban 13 előzetes absztrakt normakontroll, 49 konkrét normakontroll, 199 alkotmányjogi panasz[70]; 2014-ben 3 utólagos absztrakt normakontroll, 54 konkrét normakontroll, 333 alkotmányjogi panasz[71]; 2015-ben 1 előzetes normakontroll, 9 utólagos absztrakt normakontroll, 65 konkrét normakontroll, 286 alkotmányjogi panasz[72]; 2016 első félévében pedig 2 előzetes normakontroll, 5 utólagos absztrakt normakontroll, 43 konkrét normakontroll, 226 alkotmányjogi panasz érkezett[73].
3. Összegzés
Ezekből az adatokból – valamint amit a német alkotmánybíróság gyakorlatánál tapasztaltunk – azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a tradicionális alkotmánybírósági hatáskörök közül a legmeghatározóbb az alkotmányjogi panasz, bírói kezdeményezések pedig jóval kevesebb számban érkeznek a testülethez. Ennek hátterében az állhat, hogy a konkrét normakontroll tekintetében egy már folyamatban lévő eljárás kerül felfüggesztésre, amely alkotmányjogi jellegű jogvitát is magában foglal, és ez meglehetősen kisszámú esetet foglal magában. Magyarországon az Alkotmány hatálya alatt az actio popularis jogintézménye okán érkezett kevesebb bírói megkeresés az Alkotmánybírósághoz – noha a testület ebben az időszakban hozta a legnagyobb jelentőséggel bíró határozatait –, az Alaptörvény hatálybalépésével pedig a „valódi” alkotmányjogi panasz bevezetése eredményezte a panaszok túlsúlyát a konkrét normakontrollhoz képest. Németországban a korábban említett szigorú tartalmi követelmények következtében fordulnak ritkán a rendesbírák az alkotmánybírósághoz.
Ennek ellenére szükséges az, hogy az alapügyben eljáró bírák alkotmányossági kérdés felmerülése esetén az Alkotmánybírósághoz indítványokat terjesszenek elő, és a bírói kezdeményezés a testület joggyakorlatot is befolyásoló hatáskörének tekinthető.
Manhertz Tamás István
PhD-hallgató (PPKE JÁK)
[1] Herbert Küpper: Az alkotmány, a törvény és a(z alkotmány)bíráskodás – magyar kihívások és német tapasztalatok. Kodifikáció és közigazgatás, 2013/1. szám, 8.
[2] Tóth Judit – Legény Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog. Budapest, Complex Kiadó, 2006, 217–218., ill. 253.
[3] Lech Garlicki: Alkotmánybíróságok kontra legfelső bíróságok. Fundamentum, 2010/1. szám, 5–6.
[4] Szabó István: Ausztria államszervezete 1918–1955. Budapest, PPKE-JÁK, 2010. 505–506. [Ausztria 1920.évi alkotmányának 1929-es novelláris módosítása 140. cikk (1) bekezdés].
[5] Szabó (2010) i. m. 506. [Ausztria 1920. évi alkotmányának 1929-es novelláris módosítása 140. cikk (4) bekezdés].
[6] Szabó [2010) i. m. 551. (Ausztria 1934. évi alkotmánya 170. cikk (1) bekezdés b)–c) pont; 170. cikk (6) bekezdés].
[7] Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Budapest, Osiris Kiadó, 1998. 182.
[8] Ronald Faber: The Austrian Constitutional Court – An Overview. ICL Journal, 2008/1. szám 51.
[9] 1953. évi törvény Ausztria Alkotmánybíróságáról 58. § (1) bekezdés.
[10] 1953. évi törvény Ausztria Alkotmánybíróságáról 59. § (1)–(2) bekezdés.
[11] 1953. évi törvény Ausztria Alkotmánybíróságáról 61. §.
[12] Gabriele Kucsko-Stadlmayer: Constitutional review in Austria. Traditions and New Developments. International Conference dedicated to the 20th anniversary of the Constitutional Court of Romania, 2012, 2. 193.226.121.81/events/conferinta/kucsko.pdf
[13] Ausztria alkotmánya 140. cikk (1) bekezdés.
[14] Kucsko-Stadlmayer (2012) i. m. 2.
[15] Alkotmánybíróságról szóló törvény 80. cikk (3) bekezdés.
[16] Alaptörvény 100. cikk (1) bekezdés.
[17] BVerfGG 80–82. §.
[18] Alaptörvény 100. cikk (2) bekezdés.
[19] BVerfGG 83. §.
[20] Alaptörvény 100. cikk (3) bekezdés.
[21] BVerfGG 85. §.
[22] Danielle E. Finck: Judicial Review: The United States Supreme Court Versus the German Constitutional Court. Boston College International and Comparative Law Review, Vol. 20, Issue 1, Article 5, 1997, 131.
[23] Évente átlagosan kb. hatezer ilyen indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz.
[24] Alaptörvény 100. cikk (1) bekezdés.
[25] Herbert Küpper: Az alkotmány, a törvény és a(z alkotmány)bíráskodás – magyar kihívások és német tapasztalatok. Kodifikáció és közigazgatás, 2013/1. szám 9–10.
[26] Lech Garlicki: Alkotmánybíróságok kontra legfelső bíróságok. Fundamentum, 2010/1. szám, 9.
[27] Lech Garlicki: Alkotmánybíróságok kontra legfelső bíróságok. Fundamentum, 2010/1. szám, 10–11.
[28] Sólyom László: Alkotmányértelmezés az új alkotmánybíróságok gyakorlatában. Fundamentum, 2002/2. szám, 18.
[29] Alkotmány 134. cikk.
[30] Spanyol alkotmány 163. cikk.
[31] Tóth–Legény (2006) i. m. 254.
[32] Gárdos-Orosz Fruzsina: Alkotmányos polgári jog? Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2011, 69.
[33] Lech Garlicki: Alkotmánybíróságok kontra legfelső bíróságok. Fundamentum, 2010/1. szám, 11–12.
[34] Lengyel alkotmánybíróságról szóló törvény 22–23. cikk (2016).
[35] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.).
[36] Kilényi Géza véleménye az Alkotmánybíróságról. In: Sereg András: Alkotmánybírák talár nélkül. Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2005, 93.
[37] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pont.
[38] Varga Zs. András: Az egyedi normakontroll iránti bírói kezdeményezések eljárási feltételei. Eljárásjogi Szemle, 2016/1. szám, 6.
[39] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (2) bekezdés.
[40] Jakab András: Az Alkotmány kommentárja, I. kötet. Budapest, Századvég Kiadó, 2009, 1140.
[41] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 37. §.
[42] Jakab (2009) i. m. 1140.
[43] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41–42. §.
[44] Jakab (2009) i. m. 1140.
[45] Lábady Tamás szerint az actio popularis az Alkotmánybíróságot az állampolgári panaszok gyűjtőhelyévé tette. In: Lábady Tamás: A magyar Alkotmánybíróságról szóló törvény. Jogtudományi Közlöny, 1992/6. szám, 287.; Sólyom László vélekedése szerint is az actio popularis lehetősége és a testület aktivizmusa szinte lehetetlenné tette a jogfejlesztés összehangolását a törvényhozóval és a kormányzattal. In: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris Kiadó, 2001, 257.
[46] 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról (új Abtv.).
[47] Vö. Balogh-Békesi Nóra: Az alapjogvédelem hatékonysága a hatásköri változások tükrében. Pázmány Law Working Papers, 2012/38. szám
[48] Varga Zs. András: Az egyedi normakontroll iránti bírói kezdeményezések eljárási feltételei. Eljárásjogi Szemle, 2016/1. szám, 6.
[49] Alaptörvény 28. cikk.
[50] Varga i. m. 6.
[51] 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról 155/B. § (2) bekezdés.
[52] Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pont.
[53] 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról 155/B. § (3)–(4) bekezdés.
[54] Varga i. m. 6.
[55] A 3058/2015. (III. 31.) AB végzést a testület a későbbiek során pontosította: a 2/2016. (II. 8.) AB határozattal, valamint a 3046/2016. (III. 22.) AB határozattal. Az érintett végzés kidolgozását a későbbi határozatokkal együtt egységes szerkezetbe foglaltam.
[56] Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés.
[57] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [10].
[58] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [12]–[13]–[14].
[59] 2/2016. (II. 8.) AB határozat indokolás [28].
[60] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [21].
[61] Varga i. m. 8.
[62] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [17].
[63] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [18].
[64] 3046/2016. (III. 22.) AB határozat indokolás [11].
[65] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [23].
[66] Uo.
[67] 3058/2015. (III. 31.) AB végzés indokolás [24].
[68] Varga i. m. 10.
[69] http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ugyforgalom_2012_december_31.pdf
[70] http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2013_december_31_jav_2014.pdf
[71] http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2014_12_31.pdf
[72] http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2015_12_31.pdf
[73] http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2016_06_30.pdf