Kattintson a Fullscreen ikonra
, ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!
Hajas Barnabás tekintélyes terjedelmű, és az Alkotmánybíróság legújabb határozatai[2] által is igazoltan időszerű munkája következetesen elemzi a gyülekezési joggal kapcsolatos eljárási kérdéseket a rendezvények bejelentésétől a rendőrség által hozható aktusokon át azok bírósági felülvizsgálatáig. A vizsgálat alapos, tükrözi a hatósági, bírósági, alkotmánybírósági gyakorlatot, megállapításaival, következtetéseivel alapvetően egyet lehet érteni. Van azonban egy olyan meglátása a szerzőnek, amely alaposabb megfontolást igényel, mégpedig a rendezvény bejelentésének eljárásjogi természete, illetve a rendőrség ezzel kapcsolatos ténykedésének viszonya a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben (Ket.) szabályozott eljárásokhoz és azok szakaszaihoz. A megfontolások és az azokon alapuló megjegyzések részben a dogmatikai pontosságot szolgálják, ugyanakkor gyakorlati hasznuk sem kizárt: a hatósági eljárás újraszabályozása[3] során a jogalkotó segítségére lehetnek.
Hajas Barnabás álláspontja szerint nem lehet vitás, hogy a gyülekezésekkel kapcsolatos rendőrségi eljárásra – mégpedig azok minden elemére – a Ket. szabályai irányadók, kérdés csak az lehet, hogy mikortól kell a Ket.-et alkalmazni. Erre három lehetséges választ kínál: a) „a bejelentés alapján hatósági ügy indul”, de a Ket. szabályait még nem kell alkalmazni, arra csak a rendezvényt megtiltó határozat ad okot; b) a Ket. szabályait már a bejelentés átvételétől alkalmazni kell; c) a bejelentés „alapján nem keletkezik hatósági ügy, azonban az eljárásra a Ket. szabályait kell alkalmazni”.[4] Utóbbi lehetőség tekintetében Hajas a jelen megjegyzések szerzőjére is hivatkozik. Álláspontom szerint a Ket. hatályára és a hatósági eljárás megindítására, illetőleg lezárására vonatkozó szabályai egyértelmű választ adnak a kérdésre.
Mindenekelőtt különbséget kell tenni a hatósági jogkör (hatáskör), hatósági tevékenység, hatósági ügy és hatósági eljárás között.[5] A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (Gytv.) alapján valóban nem lehet kétséges, hogy a gyülekezési joggal kapcsolatos közhatalmi beavatkozásra – a rendezvény megtartásának megtiltására, a rendezvény feloszlatására – a rendőrség jogosult, következésképpen hatósági hatásköre a törvény alapján megállapítható. Ebből természetesen az is következik, hogy mindaz, amit a rendőrség a Gytv. hatálya alatt tesz, azt hatósági minőségében teszi. Minden formális (eljárásjogi szabályok alapján végzett) vagy informális (saját döntéseinek előkészítését szolgáló) tevékenységének alapja ez a hatósági minőség. A rendőrség minden gyülekezéssel kapcsolatos tevékenysége végső soron hatósági jellegű: vagy közvetlenül az, mert közhatalmi beavatkozásban nyilvánul meg, vagy ilyen beavatkozást készít elő. Marad tehát két megválaszolandó kérdés, mégpedig a hatósági ügyre és hatósági eljárásra vonatkozó. Ezek viszont a Ket. szabályai szerint összefüggnek.
A közigazgatási eljárás ugyanis nem értelmezhető a közigazgatási ügy fogalmát adó 12. § nélkül. Az utóbbi ugyanis azt tisztázza, hogy eleve mikor merülhet fel a Ket. alkalmazása: hatósági ügyben. A 12. § (1) bekezdése zárt dogmatikai konstrukció: „A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.” Ha megkíséreljük kibontani, világos értelmezéshez jutunk: a Ket. alkalmazásához nem elegendő, hogy közigazgatási szerv járjon el, de még az sem, hogy ezt hatóságként (hatósági jogkör gyakorlására felhatalmazva) tegye, hanem az is szükséges, hogy egyrészt az eljárás hatósági ügyre vonatkozzon, másrészt a hatósági ügyre vonatkozó eljárás a Ket. hatálya alá tartozzék (utóbbi esetünkben valóban nem kérdéses: ha van hatósági ügy, az annak elintézését szolgáló eljárásra a Ket. eltérő rendelkezés hiányában irányadó, még ha bizonyos kérdésekre a Gytv. is alkalmazni kell). Azt kell tehát tisztázni, hogy a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatosan keletkezik-e hatósági ügy (mert ha igen, akkor a Ket. szabályai alkalmazandók), és ha keletkezik, akkor ez mely időpontban történik (mivel ekkortól merülhet fel a Ket. alkalmazása).
Azt, hogy melyek a hatósági ügyek, a Ket. 12. §-ának (2) bekezdése adja meg. Eszerint
„(2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
- a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,
- b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés – a fegyelmi és etikai ügyek kivételével – ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti.”
A hatósági ügyről tehát akkor beszélhetünk [az egyszerűség érdekében figyelmen kívül hagyva most a speciális hatóságok által alkalmazandó 12. § (2) bekezdés b) pontját], ha a hatóság tevékenysége eredményeként az ügyfelet jogosítja, kötelezi, vele kapcsolatos adatot, tényt, jogosultságot igazol vagy vesz nyilvántartásba (töröl abból), illetve von hatósági ellenőrzés alá. Ha ilyen hatású cselekményt nem végez a hatóság, akkor a Ket. szabályai szerint nincs hatósági ügy, következésképpen szó nem lehet a Ket. alapján ténylegesen lefolytatott hatósági eljárásról sem.
Ha a rendezvény bejelentését követően a rendőrség megtiltja annak megtartását – vagyis a rendezvény megszervezésétől és megtartásától való tartózkodásra kötelezi a bejelentőt és a szervezőket –, akkor ezt kötelezettséget megállapító döntésként (jogi hatású cselekményként, aktusként) hozza az érintettek tudomására. A rendezvény megtartását megtiltó határozat tehát a Ket. hatálya alá tartozó eljárást lezáró döntés. A kérdés most már az, hogy ez az eljárás mikor indul. Mielőtt ezt megválaszolnánk, vessünk egy pillantást arra az esetre, amikor a rendőrség nem tiltja meg a rendezvényt, hanem a szokásos szóhasználat szerint „tudomásul veszi azt”.
Álláspontom szerint a tudomásulvétel nem döntés. Döntésként ugyanis nyilván csak a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontjában olvasható jogot megállapító akaratnyilvánítás kerülhetne szóba, azonban a tudomásul vétel bizonyosan nem jogosító (engedélyező) akaratnyilvánítás. A gyülekezés ugyanis alapjog, márpedig alapjog gyakorlása nem függhet hatóság engedélyétől, beleegyezésétől, egyetértésétől, tudomásulvételétől. Az alapjog gyakorlása eredendően kizárólag a jogosult akaratától függhet, az állam (és hatósága) pedig az alapjog kötelezettje.[6] Természetesen abban az esetben, ha az alapjog gyakorlása korlátozható, márpedig a legtöbb alapjog ilyen, akkor a korlátozás már hatósági vagy bírósági beavatkozást, döntést igényel. A rendezvény megtartásának megtiltása vagy a megkezdett rendezvény feloszlatása tehát már az alapjog gyakorlását korlátozó hatósági döntés. Ezt a megközelítést támasztja alá, hogy sem az Alaptörvény, sem a Gytv., sem más jogszabály nem utal arra, hogy az alapjog a hatóságtól (akaratnyilvánításából) származna, avagy gyakorlása hatóság engedélyétől függne.
Ha tehát a „tudomásulvétel” nem döntés, vagyis nem hatósági eljárást zár le, akkor okkal következtethetünk arra, hogy megtiltás vagy feloszlatás hiányában a Ket. szabályai – legalábbis az alapeljárásra vonatkozó szabályok – szerinti eljárás meg sem indul. Ez az első olvasatra talán meglepő állítás alaposabb rátekintés esetén természetesnek tekinthető, a Ket. különleges szabályai figyelembevételével pedig finomítható. Ennek érdekében vizsgáljuk meg a hatósági eljárás kezdetére vonatkozó szabályt és következményeit.
A Ket. 29. § (1) bekezdése szerint a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg. Kérelem – és kérelemnek minősülő bejelentés, nyilatkozat, panasz – benyújtása esetén az eljárás nyomban megindul. A hatóságra ettől kezdődően kötelezettségek hárulnak, és akár még aznap döntést is hozhat, a 33. § (5) bekezdése szerint az ügyintézési határidő tartama is megindul a kérelem beérkezését követő napon. A 37. § (2) bekezdése szerint a hatóság a kérelem beérkezését követően haladéktalanul ellenőrzi joghatóságát, hatáskörét, illetékességét, ideiglenes intézkedés vagy ideiglenes biztosítási intézkedés szükségességét, hiánypótlás szükségességét. Kérelemre induló eljárás esetén tehát az első teendő-csoport a kérelem elbírálhatóságának ellenőrzése a hatóság, az ügyfél és a kérelem oldaláról egyaránt.[7]
Hivatalból induló eljárás esetén hasonló szabályokat nem találunk. A 29. § (2) bekezdése annyit rögzít, hogy az eljárást akkor kell hivatalból megindítani, ha jogszabály előírja, a hatóságot felügyeleti szerve utasította vagy a bíróság kötelezte erre, illetve életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet esetén. A (3) bekezdés ezt azzal egészíti ki, hogy az ismert ügyfelet az első eljárási cselekmény elvégzésétől számított nyolc napon belül értesíteni kell, hacsak az nem mellőzhető [a (4) bekezdésben írt okokból]. Szintén az első eljárási cselekmény elvégzéséhez (annak napjához) köti az ügyintézési határidő tartamának megindulását a 33. § (5) bekezdése. Arra vonatkozó szabályt tehát nem találunk, hogy az eljárás lefolytathatóságának ellenőrzését a hatóság mikor végzi, azaz a hivatalból induló eljárások esetén nincs a 37. § (2) bekezdésének megfelelő szabály. Ebből nyilván nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a hatóság hivatalból akkor is eljárhat, ha nincs joghatósága, hatásköre, illetékessége, vagy ha az eljárást lehetővé tevő anyagi- és eljárásjogi feltételek hiányoznak. Kivételes esetekben – ha felügyeleti szerve utasítja vagy a bíróság kötelezi az eljárás lefolytatására, továbbá életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet esetén nyilván nincs szükség a fenti körülmények vizsgálatára, de minden más esetben igen. Az ügyintézési határidő, illetve az értesítési kötelezettség első eljárási cselekményhez kötéséből viszont az következik, hogy az eljárás megindulása után – vagyis akkor, amikor a hatóság ténylegesen megkezdi az eljárási cselekményeket – az eljárási feltételek ellenőrzésére már nem kerülhet sor. Ebből pedig a contrario az következik, hogy hivatalból induló eljárások esetén az eljárási feltételeket a hatóság az eljárás tényleges megindulását megelőzően – ha úgy tetszik, a Ket. szabályain kívül – vizsgálja.[8]
Ez a következtetés pedig megoldja a gyülekezési joggal kapcsolatos dilemmát. Ha abból indulunk ki, hogy a gyülekezés alapjog amelynek gyakorlása nem függ hatósági aktustól, akkor le kell vonnunk a következtetést, hogy egyrészt a bejelentés ebben az esetben nem minősíthető kérelemnek, másrészt a bejelentés folytán hivatalból sem indul meg az eljárás. A bejelentés folytán a hatóság azt kezdi vizsgálni – a bejelentő bevonásával, de még eljáráson kívül –, hogy fennállnak-e hivatalból lefolytatandó eljárás feltételei. Ha nem, akkor a rendezvény a Gytv. alapján, a Ket. alkalmazása nélkül megszervezhető és megtartható. Az ebben közreműködő hatóság a Gytv., illetve a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 30., 37/A. § és más rendelkezései alapján egyrészt biztosítja a rendezvényt, másrészt továbbra is vizsgálja az esetleges hivatalbóli eljárás szükségességét (feltételeit). A rendőrség hatósági beavatkozása – a rendezvény megtartásának megtiltása vagy a megkezdett rendezvény feloszlatása – tehát minden esetben hivatalból indult eljárásban történik. A bejelentés tehát, amely nem kérelem, a hivatalbóli eljárás szükségességét felvető tudomásszerzésként értelmezhető. Ilyen értelemben tehát a bejelentés hatóság általi „tudomásulvétele” nem más, mint udvarias visszajelzés arra vonatkozóan, hogy a hatóság elkezdte megvizsgálni hivatalbóli eljárása szükségességét, de arra nem talált okot. Ha pedig talál okot, akkor hivatalból megindítja az eljárását, és azt az első eljárási cselekménnyel, a megtiltással, illetve feloszlatással, mint döntéssel nyomban be is fejezi. A Ket. szabályaival ez nem ellentétes, különösen, ha a Gytv. és Rtv. szabályaira is figyelemmel vagyunk, amelyek éppen ezt írják elő.
Az egyetlen furcsának látszó megmaradt körülmény az, hogy eljáráson kívül hogyan értelmezhető a hatóság és a bejelentő (még nem, de potenciális) ügyfél együttműködése. Milyen jogviszonyban történik ez, vagy hogyan történhet jogviszonyon kívül? A választ – álláspontom szerint – a Ket. VI. fejezete, az Rtv. és a Gytv. szabályai alapján folytatott hatósági ellenőrzés kínálja. Semmilyen szabály nem követeli ugyanis meg, hogy a gyülekezéssel kapcsolatos hatósági eljárásra a Ket. alapeljárását alkalmazza a rendőrség. Márpedig a fentiekben írt összes megállapítás és következtetés összhangban áll a hatósági ellenőrzés szabályaival: a rendezvény szervezőjének bejelentése folytán a hatóság hivatalból hatósági ellenőrzést végez előbb a rendezvény megtarthatósága (megtiltásának szükségessége), majd a megkezdett rendezvény esetén annak törvényes folytatása szempontjából. Ha hatósági beavatkozás szükséges, akkor azt az ellenőrzés eredményeként nyomban megteszi. Ráadásul az ellenőrzés feloldja a rendezvény bejelentőjével történő együttműködés problémáját is: az Rtv.-ből következő szabályok nem követelik meg az ellenőrzés esetén a hatósági jogviszonyt, vagyis a bejelentőnek és a szervezőnek nem kell szükségképpen ügyféli jogállást kapnia. Az együttműködés hatóság és a bejelentő/szervező között hatósági jogviszony nélkül, ugyanakkor a rendőrség hivatalból folytatott (ekkor még egyoldalú) ellenőrzési tevékenysége során történik.[9]
Van tehát hatósági ügy, de nem a kérelem/döntés keretei által meghatározott alapeljárás, hanem a hatósági ellenőrzés speciális formájában. Ez a megközelítés is nyilván vitatható, ugyanakkor jóval kevesebb kérdést hagy nyitva, mintha az alapeljárás keretei között próbáljuk megérteni a gyülekezéssel kapcsolatos hatósági tevékenység egyes mozzanatait.
Varga Zs. András
prodékán, tanszékvezető egyetemi tanár (PPKE JÁK)
[1] Hajas Barnabás: Még egyszer a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos közigazgatási eljárásjogi kérdésekről. Eljárásjogi Szemle, 2016/2. 3–14.
[2] Lásd a 13/2016. (VII. 18.) AB és 14/2016. (VII. 18.) AB határozatokat.
[3] Lásd az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény tervezetét, http://www.kormany.hu/download/5/c9/a0000/20160401%20Előterjesztés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartásról.zip#!DocumentBrowse
[4] Hajas i. m. 3–4.
[5] Lásd Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól és Patyi András: A hatósági eljárási jogviszony fogalma és tárgya: a hatósági ügy. In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2012., 26–35, 63–85.
[6] Balogh Zsolt: Alkotmányba foglalt jogok és az alanyi jogi jogosultság kapcsolata és Balogh Zsolt: Az alapjogok alanyai, kötelezettjei. In: Schanda Balázs – Balogh Zsolt (szerk.): Alkotmányjog – alapjogok. Budapest, PPKE JÁK, 2011. 26–37.
[7] Boros Anita – Patyi András: Az ügyintézési (elintézési) határidő. In: Patyi (szerk.) i. m. 163–173; Boros Anita – Patyi András: Az eljárást megindító kérelemre vonatkozó főbb szabályok. In: Patyi (szerk) i. m. 260–270.
[8] Uo.
[9] Lapsánszky András: A hatósági ellenőrzés a jogérvényesülés rendjében, a hatósági ellenőrzés, mint a jogérvényesítés eszköze. In: Patyi András (szerk.) i. m. 416–421.