Kattintson a Fullscreen ikonra
, ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!
1. Előzmények
A kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvény 2015. március 15. napján lépett hatályba. A jogszabály hatályban tartása, de különösen hatályon kívül helyezése több népszavazási kezdeményezésnek is tárgya volt, amelyek közül kettővel kapcsolatban 2016. február 23. napján addig nem tapasztalt események zajlottak le a Nemzeti Választási Iroda (továbbiakban: NVI) székházában és a Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) előtti népszavazási eljárásban. Azóta a törvényt a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzésre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi XXIII. törvény 2016. április 15. napján hatályon kívül helyezte és módosult a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) is.[1]
Mindenekelőtt indokolt áttekinteni a kiskereskedelmi üzletek vasárnapi zárva tartása kapcsán 2016. február 23. napja előtt elbírált azon kezdeményezéseket, amelyek az aznap benyújtott kérdések hitelesítésére, illetőleg a hitelesítés megtagadására hatással voltak: A Magyar Munkáspárt képviseletében dr. Thürmer Gyula által 2015. április 1-jén benyújtott az „Egyetért Ön azzal, hogy az Alaptörvény biztosítsa a vasárnapi pihenőnaphoz való jogot?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését a NVB a 2015. április 21-én kelt 78/2015. számú határozatával megtagadta. Határozata ellen bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet terjesztettek elő, ezért a NVB határozata a Kúria döntését követően vált jogerőssé. Ezt megelőzően a Magyar Szocialista Párt nevében Tóbiás József 2015. április 28-án nyújtotta be hitelesítésre a következő kérdést: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?” A NVB megállapította, hogy a két kérdés azonos tárgykörben kezdeményez népszavazást, ezért a 98/2015. számú határozatában a Nsztv. 8. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt párhuzamossági moratóriumra tekintettel a Magyar Szocialista Párt által benyújtott kérdés hitelesítését megtagadta. A Kúria a határozatot a fenti döntésében helybenhagyta, mert a kérdés az Alaptörvény módosítására irányult, ami az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés a) pontja szerint tiltott tárgykörnek minősül.[2]
A dr. Litresits András, a NVB – Magyar Szocialista Párt által delegált – tagja kézbesítette L. Z. G. magánszemély kérdését, amely a következő volt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?”. A kérdést a NVB 123/2015. számú határozatában szintén a párhuzamossági moratóriumra tekintettel nem hitelesítette, figyelemmel arra, hogy a NVI székházába először belépő W. Z. magánszemély kérdésének adott elsőbbséget a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményére tekintettel. A W. Z. által benyújtott kérdés a következőképpen hangzott: „Egyet ért ön azzal, hogy mindenki számára pihenőnap legyen a vasárnap és az üzletek zárva tartsanak?” E kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív azért nem került hitelesítésre, mert a „mindenki” fordulatból az következik, hogy vasárnap valamennyi szolgáltatás leáll. A két feltételt tartalmazó kérdés a Nsztv. 9. § (1) bekezdésével ellentétes volt.[3] Megjegyzést érdemel, hogy a Knk.IV.37.721/2015. számú ügyet – az abban foglalt Nsztv. 6. § (1) bekezdése szerinti személyes beadás értelmezése miatt – L. Z. G. magánszemély alkotmányjogi panasszal megtámadta az Alkotmánybíróság előtt, az ügy IV./03158/2015. számon folyamatban van.
A Kúria Knk.IV.38.083/2015. számú ügyének alapjául szolgáló tényállás szerint a NVB a 138/2015. számú határozatában megtagadta az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését az ún. párhuzamossági moratóriumra tekintettel. Ebben az ügyben – a már a NVI székházába alkalmazott időbélyegző szerint – dr. H. T. A. magánszemély szervező 2015. október 20-án 10 óra 2 perc 13 másodperckor érkeztette a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet, azonban őt megelőzte 2015. október 20-án 10 óra 1 perc 43 másodperckor S.-né G. G. magánszemély által benyújtott „Egyetért-e Ön azzal, hogy a kiskereskedelmi üzletek vasárnap zárva tarthassanak?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív érkeztetése. Utóbbi kérdést a NVB a 137/2015. számú határozatában hitelesítette, azonban a Kúria úgy ítélte meg, hogy a kérdésre adható igen vagy nem válaszok sem a választópolgári sem a jogalkotói egyértelműség követelményének nem felelnek meg, ezért a Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sérelme alapján a kérdés hitelesítést megtagadta. E kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív azért nem került hitelesítésre, mert a kérdésfeltevés alkalmas volt a választópolgárok megtévesztésére.[4]
2. A 2016. február 23-i történések
Erdősi Lászlóné, a népszavazási kezdeményezés szervezője – kísérője segítségével – 2016. február 23-án – a NVI székhelyének bejáránál elhelyezett érkeztető időbélyegző szerint – 11 óra 34 perc 03 másodperckor népszavazási kezdeményezéssel élt a NVB-nél a Nsztv. 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.[5] Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a kiskereskedelmi üzletek – a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvény szerint – továbbra is zárva tartsanak”.
Nyakó István szintén népszavazási kezdeményezés szervezője 2016. február 23-án személyesen eljárva 11 óra 34 perc 07 másodperckor szintén aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a NVB-hez hitelesítés céljából. Az aláírásgyűjtő íven a korábban már mások által benyújtott, de a jogszabály-módosítás előtti Nsztv. 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján az úgynevezett párhuzamossági moratórium miatt elutasított kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?”
A két benyújtási időpont másodpercre pontos megjelölése nem véletlen. A Nsztv. fent megjelölt rendelkezése ugyanis a korábbi, azonos tárgyú népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatosan megakadályozta azt, hogy ugyanazon tárgyú kérdésben párhuzamosan több kezdeményezés fusson (párhuzamossági moratórium). A Nsztv. 8. § (1) bekezdés b) pontja úgy fogalmazott, hogy „a kérdés benyújtását követően nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés annak hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedéséig”. Ez a szabály azt eredményezte, hogy a NVB által korábban, azonos tárgyban elutasított kérdéssel kapcsolatosan a Kúria által meghozott helybenhagyó, jogerős végzés nyitotta meg a kezdeményezők előtt a lehetőséget arra, hogy vasárnapi boltzárról újra népszavazási kezdeményezést lehessen benyújtani.
A Kúria a Knk.IV.38.081/2015/2. számú határozatát – amely megszüntette az úgynevezett párhuzamossági moratóriumot – 2016. február 23-án 11 óra 33 perc 25 másodperckor tette fel a honlapjára. Az, hogy a jogerős döntés nyilvánosságra hozatalát követő 1 percen belül két kezdeményező is blokkolt a NVI érkeztető bélyegzőjénél, többek között annak köszönhető, hogy a kezdeményezők a korábbi eljárások tapasztalatai alapján számítottak arra, hogy melyik napon lesz jogerős a Kúria végzése, és kora hajnaltól gyülekeztek a NVI székházának bejáratánál.
A térfigyelő kamerák felvételei alapján Nyakó István 5 óra 55 perckor érkezett a NVI székháza elé. Ekkor az épület előtt kb. 15 erős testalkatú és jórészt kopasz személyekből álló csoport (a továbbiakban: Csoport) tartózkodott. Erdősi Lászlóné és kísérője 6 óra 44 perckor érkezett. A székház megnyitásakor mind Erdősi Lászlóné, mind a Csoport egyes tagjai, majd később Nyakó István is a székház előterébe léptek. A NVI munkatársának kérdésére mindannyian úgy nyilatkoztak, hogy beadványt szeretnének benyújtani, azonban várnak szervezőtársaik telefonhívására, akik a Kúria döntésének nyilvánosságra hozataláról értesítik őket. A telefonhívásokat követően először Erdősiné segítője blokkolt. A Csoport tagjai nem mentek az érkeztető bélyegzőhöz, de jelenlétükkel akadályozták Nyakó Istvánt az előrejutásban, így ő 4 másodperccel később ért az automatához. Ezt követően Erdősi Lászlóné és Nyakó István beléptek az épületbe, ahol a NVI munkatársai átvették tőlük a népszavazási kezdeményezéseiket. A későbbiek miatt fontos megjegyezni, hogy a NVI munkatársai egy emeleti irodában először Nyakó Istvántól 11 óra 41 perckor, míg Erdősinétől 11 óra 53 perckor átvételi elismervénnyel vették át a kezdeményezéseket. Ezek szerint az előtérből történő bejutást követően Nyakó István megelőzhette Erdősi Lászlónét a lépcsőházban.
Az eseményeket követően Nyakó István jogszabálysértésekre hivatkozva – a három napos határidőn belül – a Választási eljárásról szóló 2013. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Ve.) 208. § alapján kifogást nyújtott be a NVB-hez.[6] A kifogásban jogsértésként a Csoport tagjainak magatartását, Erdősi Lászlóné magatartását, valamint a NVI eljárását tekintette jogszabályba ütközőnek. A NVB a kifogást a két népszavazási kezdeményezéssel együtt a 2016. február 29. napján tartott ülésén tárgyalta.
A NVB ülésén az első napirendi pont a kifogás elbírálása volt. A két kérdés benyújtásakor lejátszódó eseményekkel kapcsolatban a NVB a 15/2016. számú határozatában 10 igen és 2 nem szavazattal a kifogásnak részben helyt adott. Többek között megállapította, hogy a Csoport tagjainak konkrét magatartását a népszavazási eljárások szempontjából az minősíti, hogy nyilatkozatukkal ellentétben nem nyújtottak be semmilyen beadványt. Magatartásuk, így egyértelműen ellentétes volt az országos népszavazási kezdeményezés benyújtásához való jog rendeltetésével és céljával. Magatartásuk alkalmas volt a székházban tartózkodók és a NVI munkatársainak megtévesztésére. Mindezek alapján a 15/2016. NVB határozat rögzítette, hogy a 2016. február 23-án a NVI székházában tartózkodó ismeretlen személyek – akik nyilatkozatuk ellenére nem országos népszavazási kezdeményezés benyújtása céljából érkeztek a NVI-be – magatartásukkal megsértették a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt, a választás tisztaságának megóvása alapelvét, a c) pont szerinti esélyegyenlőségi alapelvét és az e) pont szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét.
A NVB a NVI által rendelkezésre bocsátott kamerafelvételekből a belső-, az előtérben készült felvételeket tekintette meg és azok alapján nem látta bizonyítottnak, hogy a Csoport tagjainak a székházban való indokolatlan – valódi beadványozói szándék nélküli – bent tartózkodása alapján keletkezett jogellenes helyzetet Erdősi Lászlóné, illetőleg kísérője nem használta ki. Azt sem látta bizonyítottnak, hogy a NVI munkatársai jogsértést követtek volna el, ezért a kifogást vonatkozásukban elutasította.
Az ülés második napirendi pontja a két népszavazási kezdeményezés elbírálása volt. A NVB először az érkeztető bélyegzőhöz előbb érkezett, Erdősi Lászlóné által benyújtott kezdeményezést vizsgálta. Megállapította, hogy a kérdés az Alaptörvényben, valamint a Nsztv.-ben megfogalmazott követelményeknek megfelel, továbbá a népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak. Mindezekre tekintettel a NVB a Nsztv. 11. §-ában foglalt hatáskörében eljárva a szervező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezésre irányuló kérdést a 16/2016. számú határozatával, 7 igen és 5 nem szavazattal hitelesítette.
Nyakó István kérdésének vizsgálata során a NVB megállapította, hogy a kiskereskedelmi üzletek vasárnapi zárva tartása tárgykörben a NVI Erdősi Lászlóné kérdésének érkezési időpontját korábban rögzítette, ezért a kérdés hitelesítéséről szóló eljárási folyamat elindult és a kérdésben foglalt tárgykörben a védettség, köznapi szóhasználattal élve a párhuzamossági moratórium beállt. A Nsztv. 8. § (3) bekezdése szerint két kérdés abban az esetben tekinthető azonos tárgyúnak, ha azok – akár részben – azonos vagy egymást kizáró kötelezettséget rónának az Országgyűlésre. A NVB megállapította, hogy Nyakó István által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés és Erdősi Lászlóné szervező kérdése azonos tárgyúnak tekinthető, mert azok egy érvényes és eredményes népszavazás esetén egymást kizáró kötelezettséget rónának az Országgyűlésre:
a) Nyakó István kérdése sikeres népszavazás esetén az arra adott többségi „igen” válaszok alapján azt a kötelezettséget róná az Országgyűlésre, hogy helyezze hatályon kívül a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt.
b) Erdősi Lászlóné kérdésében tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén az „igen”-ek többségét hozó népszavazás a hatályos törvényi szabályozás maradéktalan fenntartását írná elő, vagyis hogy tartózkodjon a törvényhozó a törvényt érintő jogalkotástól.
Fentiek alapján Erdősi Lászlóné már hitelesített népszavazási kezdeményezése és Nyakó István kezdeményezése a Nsztv. 8. § (3) bekezdése értelmében azonos tárgyúnak tekinthetők, ezért az Nyakó István kérdését tartalmazó kezdeményezéssel kapcsolatban a NVB megállapította, hogy az a Nsztv. 8. § (1) bekezdés c)–g) pontjaiban felsorolt követelményeknek nem felel meg, így annak hitelesítését a Nsztv. 11. §-a alapján a 17/2016. számú határozatával 8 igen és 4 nem szavazattal megtagadta. (Az ülés harmadik napirendi pontja a Magyarország Kormánya által benyújtott népszavazási kezdeményezés benyújtása volt, azonban a jelen írásnak ez a kezdeményezés nem képezi tárgyát.)
A NVB ülését követően a média – beleértve a bulvár sajtó képviselőit is – kiemelten foglalkozott a politikai felhangokat nem nélkülöző népszavazási kezdeményezésekkel. Az elektronikus médiumokban szinte óránként újabb információk láttak napvilágot és a kérdések benyújtásának körülményei miatt több feljelentés is érkezett a nyomozóhatóságokhoz. Az érintettek számára ezek után nem volt meglepő, hogy a NVB-nek a kifogásról-, valamint mindkét népszavazási kezdeményezés kérdéséről hozott határozatával szemben – a nyitva álló 15 napos határidőn belül – felülvizsgálati kérelmek érkeztek a Kúriához.
A NVB kérdést hitelesítő, vagy a hitelesítést megtagadó határozata ellen jogorvoslatnak van helye. Ha a NVB a kezdeményezést érdemben vizsgálta, a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet a Kúria 90 napon belül három bíróból álló tanácsban, peren kívüli eljárásban bírálja el. A Kúria a NVB határozatát helybenhagyja vagy a Bizottság döntését megváltoztatja. A Kúria döntése ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
A 15/2016. NVB határozat, azaz Nyakó István kifogásának felülvizsgálata során a Kúria a Kvk.III.37.223/2016/2. számú végzésével a NVB határozatát megváltoztatta annyiban, hogy az esélyegyenlőség és a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvi követelményét – a NVB határozatában foglaltakon túl – az is sérti, hogy a 2016. február 23-án a NVI székházában tartózkodó ismeretlen személyek Nyakó István kérelmezőt akadályozták az országos népszavazás kezdeményezéséhez fűződő jogának gyakorlásában. Egyebekben a Kúria a NVB határozatát helybenhagyta.
A Kúria megállapította, hogy tettlegesség valóban nem volt írható a Csoport tagjai terhére, azonban a Csoport akadályozta Nyakó Istvánt az előtérben való közlekedésben, így az érkeztető megközelítésében. A Kúria rámutatott arra, hogy ez az akadályozó magatartás közvetetten segítette Erdősi Lászlónét és kísérőjét az országos népszavazási kezdeményezésének elsőkénti érkeztetésében. Ez a tény azonban nem jelenti azt, hogy Erdősi Lászlóné magatartásával megsértette volna a Ve. 2. § (1) a), b), c) és e) pontjaiban foglalt alapelveket.[7] A Kúria Nyakó Istvánnak, mint a felülvizsgálati eljárás kérelmezőjének érvelésével szemben nem látott alapot annak megállapítására, hogy Erdősi Lászlóné a Csoport tagjaival szándék- és akarategységben tevékenykedett volna. Nem volt olyan bizonyíték, mely ezt a kérelmezői előadást kifejezetten alátámasztotta. Erre nem voltak alkalmasak a kérelmező által csatolt és a NVI által megküldött bizonyítékok sem.
A Kúria a 16/2016. NVB határozatot megváltoztatta, és az Erdősi Lászlóné által benyújtott kérdés hitelesítését a Knk.IV.37.258/2016/6. számú végzésével megtagadta. Megállapította, hogy – a 2016. február 23-án a NVI székházának előterében történtekre tekintettel – az érkeztetés szempontjából elsőnek a Nyakó István által benyújtott kérdés és aláírásgyűjtő ív tekintendő.
A Kúria elsőként a népszavazási kezdeményezés benyújtásának sorrendiségével kapcsolatos problémát tekintette át. Álláspontja szerint a népszavazás kezdeményezéshez való jog alapjog, amelyre vonatkozó szabályt az Alaptörvény szerint kizárólag törvény írhat elő. Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése szerint „Mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó.” Az Alkotmánybíróság a 31/2013. (X. 28.) AB határozatában rögzítette, hogy az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése alapján nemcsak a szűk értelemben vett népszavazáson való részvétel, hanem a népszavazás kezdeményezéséhez való jog is alapjog.[8]
Az alapjogi minősítés miatt az 1/2016. (I. 29.) NVI elnöki utasítás mint belső szabály által előírt időbélyegző használatától nem tehető függővé alapjog gyakorlása. Ebből következően a Kúria nem az időbélyegző érkeztetési dátuma alapján, hanem a NVI népszavazási kezdeményezés megfelelő iratainak aláírással is ellátott átvételi elismervénye szerint állapította meg az iratok beérkezését.
Amíg a NVI előterében nem állítottak fel időbélyegzőt, érkeztetésnek a Nsztv. 6. § (2) bekezdése alapján[9] a NVI-nél történő érkeztetésnek az iratok egyidejű átadása számított Az átvételi elismervények alapján pedig Nyakó István 2016. 02. 23-án 11 óra 41 perckor, míg Erdősi Lászlóné 2016. 02. 23-án 11 óra 53 perckor adta át a NVI hivatalos helységében a népszavazási kezdeményezését. Ezen okból az „Átvételi elismervény küldeményről” című dokumentumokon szereplő időpontokat tekintette a Kúria irányadónak, ezért a népszavazási kezdeményezést elsőként benyújtó személynek Nyakó Istvánt tekintette. A Kúria az időbélyegző használatával kapcsolatban megjegyezte, hogy a korábbi felülvizsgálati eljárásokban ennek vizsgálatára részéről azért nem került sor, mert arra vonatkozóan felülvizsgálati kérelem nem érkezett, illetve a konkrét ügy eldöntése szempontjából állásfoglalás nem volt szükséges.
A Kúria megállapította továbbá, hogy a kérelmező által a felülvizsgálati kérelemben megjelölt további bizonyítékok értékelése nélkül is megállapítható, hogy a „kb. 15 erős testalkatú személy” (függetlenül attól, hogy szándék- és akarategységben cselekedtek-e) elősegítették azt, hogy Erdősi Lászlóné kísérője érjen oda elsőként az időbélyegzőhöz. A Kúria Kvk.III.37.223/2016/2. számú végzése tényként állapította meg, hogy a Csoport tagjainak akadályozó magatartása közvetetten segítette Erdősi Lászlónét és kísérőjét az országos népszavazási kezdeményezésének elsőkénti érkeztetésében. Kifejtette továbbá, hogy a Csoport tagjai valós beadványozói szándék nélkül, együttesen tartózkodtak a NVI székházában, csökkentve ezzel Nyakó István esélyét arra, hogy szándéka szerint mielőbb oda juthasson az érkeztető bélyegző berendezéséhez, ezáltal sérült az esélyegyenlőség alapelve. A fentiek alapján a Kúria álláspontja szerint a rendeltetésszerű joggyakorlás és az esélyegyenlőség elveinek a sérelme miatt is Nyakó István kérdését kell elsőként benyújtottnak tekintetni. A Kúria a döntésének elvi tartalmaként megállapította, hogy a népszavazási eljárásban a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvét a kezdeményezés benyújtásakor is érvényesíteni kell.
A Kúria – az előzőeken túl, a honlapján 2016. április 6-án közzétett közleménye szerint – a végzések meghozatalakor figyelembe vette azt a tényt is, hogy az időbélyegzőnél Erdősi Lászlóné nem személyesen, hanem a segítője útján járt el. A Nsztv. 6. § (1) bekezdése szerint a kérdést személyesen vagy postai úton lehet benyújtani. Ennek fő oka az, hogy a támogató aláírások csatolása csak eredeti dokumentumon lehetséges. A NVB-hez benyújtott korábbi népszavazási kezdeményezések eljárásai során többször előfordult, hogy a beadványozó segítőt vett igénybe, azonban a NVB gyakorlata azt mutatta, hogy amikor a beadványozó személyesen jelen volt a benyújtáskor, nem értékelte jogszabálysértőnek a segítő igénybevételét. A Kúria ezzel szemben a személyes benyújtási követelményt szűkebben értelmezte.
A Kúria továbbá utalt arra, hogy Nyakó István kérelmező által kért azon állításnak a vizsgálata, hogy Erdősi Lászlóné és a Csoport tagjai előre megfontoltan és eltervezetten, akarat- és szándékegységben sértették meg a népszavazási eljárás szabályait nem a felülvizsgálati eljárás, hanem a büntető feljelentések nyomán megindult büntetőeljárások tárgya. Egyebekben a Kúria döntésében több helyen is kitért arra, hogy a Nsztv. számos hiányosságot tartalmaz a népszavazási eljárás jogi szabályozása tekintetében.
A NVB 17/2016. számú határozatának felülvizsgálata során a Kúria utalt a Knk.IV.37.258/2016/6. számú végzésének megállapításaira, tehát arra, hogy formai szempontból nem tekinthető elsőnek az Erdősi Lászlóné által benyújtott kérdés. Ezért a Kúria megfordította a NVB 16/2016. és 17/2016. határozataiban felállított sorrendet. Ebből következően a Nyakó István által benyújtott kérdés – mint elsőként benyújtottnak tekinthető kérdés – érdemi vizsgálatának nem képezte akadályát a Nsztv. 8. § (1) bekezdése.
A Kúria az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy a kérdés egy pontosan megjelölt törvény megsemmisítésére, azaz hatályon kívül helyezésére irányul. Az Országgyűlés 2014. december 16-i ülésnapján elfogadta, és 2015. március 15-én hatályba lépett a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvény. Valamely törvény megalkotására vagy valamely már hatályos törvény hatályon kívül helyezésére irányuló országos népszavazás a népszavazás jogintézményének hagyományos tárgya. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából is az következik, hogy a névvel és számmal ellátott törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés főszabályként nem sérti az egyértelműség követelményét.[10]
A Kúria megítélése szerint tehát a választópolgár egyértelműen „igen” és „nem” válasszal el tudja dönteni, hogy az Országgyűlés semmisítse-e meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt, érvényes és eredményes népszavazás esetén pedig az Országgyűlés egyértelműen el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Ebből következően a feltett kérdés megfelelt a Nsztv. 9. § (1) bekezdésben írt egyértelműségi követelménynek, nevezetesen annak, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazásból kizárt tárgyköröket az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza. A Kúria megítélése szerint az ott felsorolt okok egyikébe sem ütközött a feltenni szándékozott kérdés. A vasárnapi nyitva tartást, mint lehetőséget is magában foglaló helyzetnek az alkotmányellenessége nem merült fel az Alaptörvény hatályba lépése után sem. A pihenőidőhöz való, Alaptörvényben foglalt jogból konkrét alanyi jogi jogosultságok nem következnek. Így a 2014. évi CII. törvénynek – a népszavazás esetleges ilyen tartalmú eredménye esetén – a hatályon kívül helyezése nem vonná maga után az Alaptörvény módosításának kötelezettségét. A kérdés közvetlenül költségvetési tárgykört nem érintett, és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben felsorolt további okok miatt sem minősült tiltott tárgykörnek.
A Kúria a fentiek alapján a NVB 17/2016. számú határozatát megváltoztatta és az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet hitelesítette. A Kúria a döntésének meghozatalakor tisztában volt azzal, hogy a jelen eljárásban hitelesített kérdés tartalmi vizsgálatára a NVB eljárásában nem került sor, ezért a Knk.IV.37.258/2016/6. számú végzéssel előállt helyzetben (azaz az érkezési sorrend megváltoztatásával) az adekvát eljárási eszköz a NVB határozat hatályon kívül helyezése és a NVB új eljárásra utasítása lett volna. Erre azonban a Kúriának törvényi lehetősége a népszavazási döntések felülvizsgálata során nincs, ugyanis a Nsztv. 30. § (1) bekezdés második mondata úgy szól, hogy „A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja.” Mivel az úgynevezett párhuzamossági moratórium alapján történő helybenhagyás nem állt fenn, a Kúria a fentiek szerint lefolytatta az érdemi vizsgálatot és annak eredményeként döntött a kérdés hitelesítéséről. A Kúria a döntésének elvi tartalmaként azt jelölte meg, hogy a törvényes előírásoknak megfelelő népszavazási kérdést a Kúria hitelesíti abban az esetben is, ha a kérdés tartalmi vizsgálatára előzetesen nem került sor.
3. Jogalkotási reflexiók
Nyakó István kérdését a Kúria hitelesítette, megkezdődhetett volna a támogató aláírások gyűjtése, azonban az Országgyűlés a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzésre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi XXIII. törvénnyel 2016. április 15. napján hatályon kívül helyezte.
A fenti NVB és Kúriai döntések, azok indokolásai jól mutatják, hogy a 2016. február 23. napján, botrányos körülmények között benyújtott népszavazási kezdeményezések mennyi jogértelmezési problémát vetettek fel. Ennek hatására a jogalkotó a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény módosításáról szóló 2016. évi XLVIII. törvénnyel – mely 2016. május 21-én lépett hatályba – módosította az Nsztv. párhuzamossági moratóriumra vonatkozó rendelkezéseit.
A módosított Nsztv. 8. § (1) bekezdés a) pontja szerint nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés azt követően, ha a NVB jogerős határozata megállapítja, hogy az érvényes aláírások száma legalább kétszázezer. Ebből következik, hogy a törvény a korábbiakhoz képest szűkebben határozza meg a védettségi időszakot, amelynek során azon választópolgári kezdeményezésnek biztosít elsőbbséget, amelyik esetében hamarabb sikerült összegyűjteni a szükséges kétszázezer támogató aláírást. A 2016. február 23. napján történt botrányos érkeztetésekhez hasonló események feltételezhetően nem ismétlődhetnek meg az NVI épületében, legalábbis nem az országos népszavazási kezdeményezés NVI-hoz történő benyújtásakor. Az országos népszavazásra javasolt kérdést a szervezőknek a támogató aláírások gyűjtésének megkezdése előtt hitelesítés céljából továbbra is be kell nyújtani a NVB-hoz, azonban a NVB hitelesítéshez hozzájáruló, illetőleg elutasító határozatát követően beérkező azonos tárgyú kérdések tekintetében nem áll be a párhuzamossági moratórium.
Tehát az azonos tárgyú kérdés hitelesítését követően párhuzamosan elkezdődhet a kétszázezer támogató aláírás gyűjtése, a moratórium csupán akkor áll be, ha a megfelelő számú aláírás benyújtását a NVB a határozatával megállapította. Az Nsztv. 8. §-ának további rendelkezései, azonban továbbra is hatályban maradtak, és részletes szabályozást tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy ugyanazon tárgyú kérdésben mely időponttól ne „futhasson” párhuzamosan több országos népszavazási kezdeményezés, vagyis egy adott kérdést mikortól illeti meg a védettség más azonos tárgyú kérdéssel szemben.
4. Összegzés
Álláspontom szerint 2016. február 23. napján, az NVI bejáratánál a népszavazás jogintézményéhez méltatlan helyzet kialakulásához az alábbi okok vezettek:
1. A vasárnapi boltzárral kapcsolatban a szokásosnál is többen kívántak népszavazást kezdeményezni. Az Nsztv. párhuzamossági moratóriumra vonatkozó rendelkezései azonban megtiltották az egymással versengő népszavazási kezdeményezéseket. A törvény az elsőként benyújtott népszavazási kezdeményezésnek adott elsőbbséget, azonos tárgyban újabb kezdeményezés csak az első kezdeményezés meghiúsulását követően volt benyújtható. [E szabályozás azért került be az Nsztv.-be, mert az Alkotmánybíróság 100/2007. (XII. 6.) AB határozatában a jogbiztonság, valamint a népszavazáshoz való jog sérelmét érintő alkotmányellenességet állapított meg, mivel a törvényalkotó az országos népszavazásról és népi kezdeményezésekről szóló 1998. évi III. törvényben nem szabályozta az országos népszavazás során az aláírásgyűjtő ív hitelesítését végző szerv eljárását abban az esetben, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megelőzően – ugyanazon tartalmú kérdésben – újabb aláírásgyűjtő ívek mintapéldánya kerül benyújtásra.]
2. A népszavazási kezdeményezés meghiúsulásának időpontja a NVB hitelesítéssel kapcsolatos határozatának jogerőre emelkedése volt. A NVB kérdést hitelesítő-, illetőleg megtagadó határozata – felülvizsgálati eljárás kezdeményezése esetén – a Kúria felülvizsgálati eljárásában hozott végzésének kihirdetésével emelkedik jogerőre. A Kúria a NVB határozatait három bíróból álló tanácsban, nem peres eljárás keretén belül vizsgálja felül, így a jogerőre emelkedés időpontja a végzésnek a Kúria honlapján történő közlésének időpontja.
3. Az Nsztv. 6. § (1) bekezdése szerint a kezdeményezést csak postán vagy személyesen lehet benyújtani, ugyanis az e-mail útján előterjesztett kezdeményezés esetén a 20 támogató állampolgár aláírásának hitelességét a NVI nem tudná megállapítani.
A fenti eljárásjogi rendelkezések miatt alakulhatott ki az a képtelen helyzet, hogy a versengő népszavazási kezdeményezéseket benyújtó választópolgárok a NVI közelében található kávézókban, laptopon, okostelefonon figyelték a Kúria, valamint a NVI honlapját, és a védettség meghiúsulását eredményező végzés megjelenését követően „versenyfutásba” kezdtek kérdésüknek a NVI-hoz történő minél előbbi érkeztetése érdekében.
A kezdeményezések személyes benyújtásakor tömegjelenet alakult ki a NVI székházában. A NVI azzal, hogy időbélyegzőt helyezett el a bejáratánál, nem tudta megoldani a népszavazási kezdeményezések benyújtásakor kialakult vitás helyzeteket. Ezenfelül, az időbélyegző használatának bevezetése mellett megtartotta a beadványok fizikai átvételét igazoló érkeztetést is.
A NVI egyébként az eseményeket megelőzően, 2015 szeptemberében jogalkotási javaslattal fordult az igazságügyi miniszterhez, amelyben jelezte a párhuzamossági moratóriummal kapcsolatos problémákat. Sajnálatos módon az Nsztv. módosítására csupán a botrányba torkolló események után került sor.
Véleményem szerint azzal, hogy a módosított Nsztv. 8. § (1) bekezdése alapján a NVB kérdést hitelesítő-, illetőleg megtagadó határozatát követően az azonos tárgyú kérdések tekintetében még nem áll be a párhuzamossági moratórium, a jogalkotó megoldást talált arra, hogy hasonló, a népszavazás intézményéhez méltatlan események ne ismétlődhessenek meg a jövőben.
Az Országgyűlés a Nsztv. módosítása mellett a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt hatályon kívül helyezte, ezzel okafogyottá vált Nyakó Istvánnak a Kúria döntése következtében hitelesített kérdéséről rendelkező országos népszavazási kezdeményezés.
Sasvári Róbert
PhD hallgató (PTE ÁJK)
[1] 2016. évi XLVIII. törvény a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény módosításáról.
[2] 78/2015. NVB határozat, Kúria Knk.IV.37.453/2015. végzése.
[3] 124/2015. NVB határozat, Kúria Knk.IV.37.453/2015. végzése.
[4] Kúria Knk.IV.38.081/2015/2 végzés
[5] „A szervezőnek a népszavazásra javasolt kérdést, az aláírásgyűjtés megkezdése előtt – a kérdés hitelesítése céljából – be kell nyújtania a Nemzeti Választási Bizottsághoz.”
[6] „Kifogást a választásra irányadó jogszabály, illetve a választás és a választási eljárás alapelveinek megsértésére (a továbbiakban együtt: jogszabálysértés) hivatkozással a központi névjegyzékben szereplő választópolgár, jelölt, jelölő szervezet, továbbá az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet nyújthat be.”
[7] A választás tisztaságának megóvása, az önkéntes részvétel, az esélyegyenlőség és a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét.
[8] 31/2013. (X. 28.) AB határozat indokolásának 29. pontja.
[9] A benyújtás időpontjának a kérdés Nemzeti Választási Irodánál történő érkeztetése számít.
[10] Lásd 122/2008. (X. 8.) AB határozat.