Kattintson a Fullscreen ikonra
, ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!
Bevezető gondolatok
A tanulmány elkészítésének vezérgondolata, hogy a tisztán polgári joggal foglalkozó szakemberek számára bemutatásra kerüljön az a közjog és a magánjog határán lévő közbeszerzési jogterület, melynek ismerete a közbeszerzési vonatkozású, de alapjaiban civilisztikai természetű perek viteléhez – az egyre növekvő ügyszámokra figyelemmel – nélkülözhetetlenné válik.
Két külön tanulmány készült annak érdekében, hogy a közbeszerzési törvényben rögzített öt speciális közbeszerzési pertípus részletes bemutatása megtörténjen.
Jelen tanulmány azon három közbeszerzési pertípus szabályait mutatja be gyakorlati szempontból, amelyek lefolytatása a polgári bíróságok hatáskörébe tartozik.
Ugyanezen szerző előző lapszámban megjelenő tanulmánya „A közbeszerzésekkel kapcsolatos közigazgatási perek gyakorlatát” mutatta be, így annak megismerése a jelen tanulmányban foglalt összefüggések megértését is nagyban segíti. Néhány esetben a korábbi tanulmányra visszahivatkozás történik.
1. Alapvetések és szabályozási célok az Európai Uniós irányelvek tükrében
A közbeszerzés közjogi jellege ellenére lényegét tekintve egy kiválasztási folyamatot meghatározó szabályrendszer, amely nem önmagáért van jelen a jogágak rendszerében, hanem végső célja az, hogy magánjogi jogviszonyok, kötelmi jogi ügyletek – szerződések – jöjjenek létre a jogalanyok között.
A közbeszerzési törvény számos – és az evolúciója folytán egy növekvő számú – olyan rendelkezést is tartalmaz, ami jogdogmatikailag sokkal inkább a polgári jog területére tartozna, mintsem közbeszerzési jogi jogágba. Ugyanakkor annak igénye, hogy egy helyen kerüljön szabályzásra minden, ami közbeszerzési jogi érintettségű, felülírja a tisztán jogdogmatikai elveken alapuló cizellált szabályozási modellt.
Hangsúlyozni szükséges a jogalkalmazók körében annak tényét, hogy közbeszerzési eljárások eredményeként létrejövő szerződésekre vonatkozó szabályokat nem kizárólagosan a Ptk. szabályai, illetve a felek diszpozitív szerződéskötési akarata határozza meg, hanem a közbeszerzési törvény, az államháztartási és az adózás rendjéről szóló jogszabályok kógens rendelkezései, valamint támogatásból megvalósuló beszerzések esetén a támogatást nyújtó szervek előírásai is.
A magánjogi szerződéses kapcsolatokba egyre jobban betörő kógens előírások kimondatlan célja az, hogy aki közpénzhez jut, annak a teljesítése csakis szigorú – esélyegyenlőséget, és versenyjogi elveket maximálisan tiszteletben tartó –, átlátható szerződéses körülmények közé legyen szorítva.
A jogorvoslati eljárások gyorsaságának alapelve mellett rendkívül fontos a döntések eredményes végrehajthatóságának a biztosítása is, mely előírás a 2007/66/EK számú irányelvi rendelkezéseken alapul.[1]
Jelen esetben nem a klasszikus közigazgatási vagy bírósági végrehajtási fogalomrendszert kell érteni a végrehajthatóság fogalma alatt, hanem azt, hogy olyan szabályozási környezetet kell teremteni, amely lehetőséget ad arra, hogy a jogszabályban feljogosított szervek képesek legyen közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő – egyébként magánjogi jellegű – szerződésekbe állami hatalommal – külön, és az általánoshoz képest gyorsított eljárási cselekményekkel – beleavatkozni akkor, ha ezen szerződés jogsértő közbeszerzési eljárás eredményeként jött létre.
A hatékonyságjavító irányelvi rendelkezések 2010. január 1. napjával váltak a hazai szabályozás részévé, amikor is a 2008. évi CVIII. törvénnyel módosításra került a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény. A Kbt. normaszövegében a 306/A. §-ban, az 51. cím és a X. fejezet rendelkezései között került szabályozásra a kiegészült speciális közbeszerzési semmiségi okok esetköre; az ún. „egységes perek” szabályai; a közbeszerzésekkel kapcsolatos „egyéb polgári perek”; valamint közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértések miatti „érvénytelenségi perek” előírásai.[2]
Ezen jogintézmények, mind a hathatós végrehajthatóság jogi feltételeit teremtették meg a hazai közbeszerzési jogban, azonban figyelemmel arra, hogy lényeges közbeszerzési jogszabálysértés esetén a felek magánjogi jogviszonyába – szerződésébe – való beavatkozás szükséges, ezt a hatáskört a jogalkotó nem telepíthette máshoz, mint az igazságszolgáltatást végző bíróságokhoz.[3] A bíróságok ilyen esetekben nem, vagy nem tisztán mint közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróságok jelennek meg a jogorvoslati fórumrendszerben, hanem mint polgári bíróságok is, amelyek hatáskörüknél fogva jogosultak arra, hogy szerződések érvénytelenségét megállapítva alkalmazzák az érvénytelenség jogkövetkezményeit, vagy akár közbeszerzési jogsértéssel okozott károk megtérítése érdekében – a jogellenesség vizsgálata nélkül – okozati összefüggés és a kár összegének eredményes bizonyítása után döntsenek polgári jogi igények megtérítéséről.
Az elméleti bevezetőt követően a tételes hazai szabályozás logikáját követve azon jogintézmények részletes bemutatása történik meg, amelyek a polgári bíróságok jogalkalmazó tevékenysége során hozzájárulnak a hatékony és gyors jogorvoslati fórumrendszer gyakorlatbeli érvényesüléséhez.
2. „A szerződés módosítása érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per”
2.1. A pertípus alkalmazhatósága
Ezen pertípust a 2016. november 1. napján hatályba lépett közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény 175. §-a vezette be a hazai jogrendszerbe, mely egy speciális polgári per, amelyet a rendesbíróságok előtt szükséges megindítani.
Az előző lapszámban publikált tanulmányban bemutatott közigazgatási perektől eltérően – ahol a Közbeszerzési Döntőbizottság szerepelt alperesi pozícióban –, a kizárólagos aktív perbeli legitimációra tekintettel új szereplőként maga a Közbeszerzési Hatóság jelenik meg a felperesi pozícióban.
A pertípus nóvuma, hogy perindításra kizárólag a Közbeszerzési Hatóság által lefolytatott közigazgatási hatósági ellenőrzés eredményeként kerülhet sor.
A Közbeszerzési Hatóság – amelynek egyébként a szervezeti keretein belül működik a Döntőbizottság – a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (3) bekezdés a) pontja alapján autonóm államigazgatási szerv, amely hatósági jogkörében eljárva jogosult arra, hogy figyelemmel kísérje a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések módosítását, valamint hatósági ellenőrzés keretében ellenőrizze azok teljesítését. A hatóság hatáskörét a Kbt. 187. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt rendelkezések biztosítják.
A hatósági ellenőrzés részletszabályait „a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződések teljesítésének és módosításának Közbeszerzési Hatóság által végzett ellenőrzéséről” szóló 308/2015. (X. 27.) Korm. rendelet tartalmazza. A hatósági eljárás a hatóság elnöke által jóváhagyott éves ellenőrzési terv szerinti ütemezés szerint zajlik. Az ellenőrzési tervben nem szereplő ellenőrzések esetében a Hatóság eljárása kizárólag hivatalból indul, méghozzá az egyébként a Döntőbizottság hivatalbóli eljárásának kezdeményezésére is jogosult – Kbt. 152. § (1) bekezdés szerinti – személyi kör által benyújtott kérelem alapján.
A hatósági ellenőrzést adatbekérés útján, illetve szükség szerint a helyszínen kell lefolytatni az ellenőrzés lefolytatásához szükséges bizonyítási eszközök igénybevételével. A hatósági ellenőrzés lezárásaként jegyzőkönyv készül, amely tartalmazza a valószínűsíthető jogszabálysértések miatt a hatóság elnökének intézkedésére vonatkozó javaslatot.
A jegyzőkönyvi javaslatban foglaltakra tekintettel előállhat olyan helyzet, amikor is a Hatóság elnöke köteles kezdeményezni a Döntőbizottság hivatalból való eljárását, ha valószínűsíthető, hogy a szerződés módosítására vagy teljesítésére a közbeszerzési törvénybe ütköző módon került sor [Kbt. 153. § (1) c) pont]. A közbeszerzési szerződés módosításának megengedhetőségére, illetve a közbeszerzési szerződés teljesítésére vonatkozó szabályokat a Kbt. tartalmazza [37. § (5) bekezdése, 135–136. §; 138–142. §], de ezek tartalmának részletes bemutatása nem képezi jelen tanulmány tárgyát.
Ha a jegyzőkönyvi megállapítás szerint a közbeszerzési eljárás alapján megkötött polgári jogi szerződés tartalma valószínűsíthetően a Kbt. 142. § (3) bekezdésébe ütközik, a Közbeszerzési Hatóság pert indít a szerződésmódosítás érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt [Kbt. 175. § (1) bekezdés]. Ez a per maga „a szerződés módosítása érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per”.
A per dogmatikai meghatározásából következik, hogy csakis kizárólag olyan szerződésmódosítási érvénytelenség megállapítása esetén ad lehetőséget perindításra, ami a Kbt. 142. § (3) bekezdésén alapul.
Eszerint semmis a szerződés módosítása, ha az arra irányul, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő felet mentesítsék az olyan szerződésszegés (illetve szerződésszegésbe esés) és annak jogkövetkezményei – ide nem értve a felmondás vagy elállás jogának gyakorlását – alkalmazása alól, amelyért felelős (illetve felelős lenne), vagy amely arra irányul, hogy az ajánlatkérő átvállaljon a nyertes ajánlattevőt terhelő többletmunkaköltségeket vagy indokolatlanul egyéb, a szerződés alapján a nyertes ajánlattevőt terhelő kockázatokat.
A Közbeszerzési Hatóság a Döntőbizottsággal ellentétben nem hoz döntést a megállapított jogsértésről, csupán valószínűsíti azt a Kbt. 175. § (1) bekezdése szerint, így nincs mit felülvizsgálni közigazgatási perben, ugyanis az ellenőrzésről készült jegyzőkönyv nem felülvizsgálható közigazgatási határozat.
A perindításra a Hatóság által lefolytatott hatósági ellenőrzés eredményeként kerülhet sor, azonban ez mégsem minősül a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontja szerinti előfeltételnek, így a keresetlevelet erre hivatkozással érdemi vizsgálat nélküli elutasítani nem lehet. Az ellenőrzés csupán eszköz, aminek során a Hatóság valószínűsíti a semmiségi ok esetleges fennálltát.
Az előkérdés kapcsán imént kifejtetteket logikusan végiggondolva, valóban nincs is szükség megelőző közigazgatási hatósági eljárásra, mert a Kbt. 142. § (3) bekezdése szerinti semmisségi ok, egy teljességgel mérlegeléssel megállapítható – tisztán polgári jogi alapokon nyugvó – semmisségi ok, így magához a közbeszerzési joganyag átfogó ismeretére nincsen szükség. A semmiségi ok lényege röviden abban ragadható meg, hogy mentesül-e a nyertes ajánlattevő valamilyen kötelezettségétől a szerződésmódosítás által, avagy sem.
Ennek kapcsán megemlíteni szükséges, hogy a közbeszerzési törvény szerződésmódosításra vonatkozó 141. §-a szerinti rendelkezések teljességgel kógensek, azaz csakis akkor lehet a szerződést módosítani, ha a törvényben tételesen felsorolt esetek fennállnak. Ugyanakkor előfordul olyan eset, amikor az ajánlatkérő és az ajánlattevő a kógens jogszabályi rendelkezések kereti közé beilleszthető módon, de egymással „együttműködve” szerződést módosítanak, így a nyertes ajánlattevő mentesül például késedelmi kötbér, vagy egyéb szerződést megerősítő biztosíték megfizetése alól, ezzel viszont megsértik a felek a közpénzekkel való felelős gazdálkodás elvét a szerződés teljesítése során. Ezért szükséges dogmatikailag a független polgári bíróság igénybevétele annak megállapítása céljából, hogy megengedhető-e a felek „színlelt” szerződésmódosítása, avagy sem.
A Közbeszerzési Hatóságot a perben teljes személyes költségmentesség illeti meg. A pertárgy értéke a Pp. általános szabályai szerint kerül megállapításra, és ehhez igazodik a perköltségviselési kötelezettség is. Azaz, ha a bíróság megállapítja a szerződés érvénytelenségét, akkor a pervesztes alpereseket – a szerződés alanyait – perköltségviselési kötelezettség terheli.
A Kbt. 175. § (2) bekezdése szerint a Közbeszerzési Hatóság a pert az ellenőrzés befejezésétől számított harminc napon belül indítja meg. A határidő elmulasztása esetén a Pp. szabályai szerint van helye igazolásnak.
A perindítás tényéről a Közbeszerzési Hatóság a honlapján tájékoztatást köteles közzétenni, mely tartalmazza az adott ügy megnevezését (adott esetben a kapcsolódó közbeszerzési eljárás megjelölését), a keresetlevél benyújtásának időpontját, valamint a peres felek megnevezését.
A Kbt. 175. § (4) bekezdése szerint, ha a bíróság az (1) bekezdés szerinti perben megállapítja a szerződés módosításának a Kbt. 142. § (3) bekezdésében meghatározott okok miatti érvénytelenségét, az érvénytelenség jogkövetkezményeit a Ptk.-ban foglaltak szerint alkalmazza, továbbá bírságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset összes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 15%-a.
A bírságolásra vonatkozó rendelkezések, és az azok kapcsán kifejtett gyakorlati problémák már ismertetésre kerültek a korábbi tanulmányban bemutatott „egységes per” ismertetése kapcsán. Eltérés mindössze a Kbt. szerinti normaszöveg különbözőségéből fakad, miszerint míg a Kbt. 173–174. §-a szerinti perek esetében akkor kell bírságot kiszabni, ha a bíróság megállapítja a semmiséget, de a szerződést érvényessé minősíti, addig jelen pertípus esetében a bírság a szerződésmódosítás Kbt. 142. § (3) bekezdése szerinti semmisségének megállapítása esetére alkalmazandó.
Külön kiemelendő, hogy csak a szerződésmódosítás semmiségét vizsgálhatja a perbíróság ezen perben, így csakis ennek kapcsán alkalmazhatja a Ptk. szerinti érvénytelenségi jogkövetkezményeket. Magát az alapszerződést – ezen pertípus esetében – nem lehet a kereset tárgyává tenni.
3. „A szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per”[4], [5]
3.1. A pertípus alkalmazhatósága
A pertípus elnevezésénél fogva is polgári per, melynek lefolytatása a rendesbíróságok hatáskörébe tartozik. A per felperese – a Kbt. 176. § (1) bekezdése szerinti aktív perbeli legitimációra figyelemmel –a Közbeszerzési Döntőbizottság. Az alperese pedig egyrészt az ajánlatkérő, másrészt a szerződéskötő másik fél, azaz a nyertes ajánlattevő(k).
A pertípus kapcsán elmondható, hogy a Pp. általános szabályai szerint folyó polgári jogi szerződés érvénytelenségének megállapítása iránti polgári perről van szó.
A Kbt. szerinti „Közbeszerzési Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata és a szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti egységes per” és a „szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per” között egyezőség az, hogy kizárólag a Kbt.-beli taxatív semmisségi okok vizsgálatára terjed ki a bíróságok hatásköre, valamint mindkét per „előfeltétele” a Döntőbizottság érdemi határozata.
A korábban bemutatott pertípusokhoz képest a különbségtételt az adja, hogy ezen pert maga a Döntőbizottság jogosult megindítani felperesként akkor, ha akár kérelemre, akár hivatalból indult jogorvoslati eljárás keretében érdemi határozatával Kbt. 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést állapít meg, és a már megkötött szerződés semmisségének megállapítása iránt quasi hivatalból bírósághoz fordul.
Nyomatékosítani szükséges, hogy míg az „egységes per” esetében a Döntőbizottság ellen indít a felperes közigazgatási pert a határozat felülvizsgálata tárgyában a közigazgatási és munkaügyi bíróság előtt, és ugyanezen perben kéri a már megkötött szerződés semmisségének a megállapítását, addig a „szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per” esetében maga a Döntőbizottság indít pert polgári bíróság előtt a már megkötött szerződés érvénytelenségének megállapítása céljából. Ez utóbbi esetben nem támadják a felek keresettel a közigazgatási határozatot.[6]
A bevezetőben már hivatkozott – jogorvoslati hatékonyságot javító – EU irányelvi alapokra építkezik ezen jogintézmény is, melynek célja a hatékonyság, a gyorsaság, és a megsértett közbeszerzési elvekkel szemben megkötött szerződés érvénytelenségének bírói kimondása, és a Ptk.-ban szabályozott megfelelő érvénytelenségi jogkövetkezmények alkalmazása.
A bíróság feladata egyszerűbb, mint hagyományos érvénytelenségi perek esetében, ugyanis a Döntőbizottság határozatában már megállapította, hogy a közbeszerzési eljárás során az ajánlatkérő olyan jogsértést követett el, mely a Kbt.-ben rögzített semmiségi oknak minősül, ezért kereseti petitumában a bíróságtól ennek mindössze a „kimondását” kéri, illetve az érvénytelenségi jogkövetkezmények alkalmazását.
3.2. Speciális semmisségi okok
A bíróság a Kbt. 137. § (1) bekezdésének a)–c) pontjaiban taxatíve felsorolt semmiségi okok alapján állapíthatja meg a szerződés érvénytelenségét, egyéb semmiségi okok megállapítására – melyek a Ptk.-ban, de ha azok még a Kbt.-ben kerültnek is nevesítésre – ezen pertípus nem alkalmazható. Ugyancsak nem lehetséges ezen per keretein belül „egyéb polgári jogi igények” előterjesztése sem [Kbt. 173. § (2) bek.].
A Kbt. 137. § (1) bekezdés a)–c) pontja szerint semmis a szerződés, ha azt
- a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg;
- a hirdetmény nélküli közbeszerzési eljárás eredményeként úgy kötötték meg, hogy nem álltak fenn a hirdetmény nélküli eljárás alkalmazhatóságának feltételei; vagy
- a felek a szerződéskötési moratóriumra vonatkozó szabályok [80. § (5) bekezdés, 115. § (2) bekezdés, 131. § (6)–(8) bekezdés] megsértésével kötöttek szerződést, és ezzel megfosztották az ajánlattevőt a szerződéskötést megelőző jogorvoslat lehetőségétől, egyben olyan módon sértették meg a közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat, hogy az befolyásolta az ajánlattevő esélyét a közbeszerzési eljárás megnyerésére.
A Kbt. 141. § (8) bekezdésének második mondata szerint:
- amennyiben a szerződés módosítására közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, a módosítás a 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis. (meg nem engedett szerződésmódosítás esete).
A Kbt. 137. § (2) bekezdése szerint – a fentebb felsorolt semmiségi okok fennállta ellenére – a szerződés nem semmis, ha az ajánlatkérő azért nem folytatott le hirdetmény közzétételével induló közbeszerzési eljárást vagy kötött közbeszerzési eljárás mellőzésével megállapodást (9–14. §, 111. §), mert úgy ítélte meg, hogy a hirdetmény nélkül induló közbeszerzési eljárás alkalmazásával vagy a közbeszerzési eljárás mellőzésével történő szerződéskötésre e törvény szerint lehetősége volt, szerződéskötési szándékáról külön jogszabályban meghatározott minta szerinti hirdetményt tett közzé, valamint a szerződést nem kötötte meg a hirdetmény közzétételét követő naptól számított tizedik napon belül.
Ugyanezen szakasz (3) bekezdése alapján az (1) bekezdés szerint megkötött szerződés esetében az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása során a bíróság a szerződést megkötésének időpontjára visszamenő hatállyal érvényessé nyilváníthatja, ha kiemelkedően fontos közérdek fűződik a szerződés teljesítéséhez. A szerződéshez közvetlenül kapcsolódó gazdasági érdek (így különösen a késedelmes teljesítésből, az új közbeszerzési eljárás lefolytatásából, a szerződő fél esetleges változásából vagy az érvénytelenségből következő kötelezettségekből eredő költség) nem tekinthető kiemelkedően fontos közérdeknek, a szerződés érvényességéhez fűződő további gazdasági érdekek pedig kizárólag akkor, ha a szerződés érvénytelensége aránytalan következményekkel járna.
3.3. Hatáskör, illetékesség
A joggyakorlat kapcsán felmerülő első problémás kérdéskör, hogy melyik bíróságnak van hatásköre a Kbt. 176. §-a szerinti perben. A látszólagos ellentmondásban lévő törvényi szabályozás a következő: A Kbt. 176. § (1) bekezdése szerint, ha az ügy érdemében hozott határozatában a Döntőbizottság a 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést állapít meg, pert indít a szerződés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. A perindítással egyidejűleg a Döntőbizottságnak ideiglenes intézkedésként kérnie kell a bíróságtól a szerződés további teljesítésének felfüggesztését. A Döntőbizottságot a perben teljes költségmentesség illeti meg.
A pertípus törvényi elnevezése és az (1) bekezdés rendelkezése alapján kétséget kizáróan polgári perről van szó, amikor is a pertárgyérték szerinti polgári bíróságok rendelkeznek hatáskörrel, és a Pp. általános illetékességi szabályai kell meghatározni illetékességüket.
Az ellentmondás látszatát a Kbt. 176. § (6) bekezdésének rendelkezése okozza, miszerint:
Az (1) bekezdés szerinti perre az a közigazgatási és munkaügyi bíróság kizárólagosan illetékes, amely ugyanazon közbeszerzési jogsértés ügyében a 170. § szerinti közigazgatási perben eljár. Ha a Döntőbizottság a 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést megállapító érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát kérték, a Döntőbizottság által ugyanazon ügyben indított polgári pert – amennyiben a közigazgatási per indul később – a 170. § szerinti közigazgatási per bíróságához át kell tenni. A közigazgatási pert és a Döntőbizottság által indított polgári pert egyesíteni kell. A Döntőbizottság köteles haladéktalanul tájékoztatni a polgári perben eljáró bíróságot arról, ha a 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést megállapító érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát kérő keresetlevelet nála benyújtották.
(7) A (6) bekezdés szerinti egységes perben a Pp. XX. Fejezetét a 173. § (2), (5)–(7) bekezdésében, valamint a 174. §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
Felmerülhet a kérdés, hogy „a szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári per” a 176. § (6) bekezdése alapján olyan polgári per lenne, amit az ún. egységes perhez hasonlóan a közigazgatási bíróság előtt lenne szükséges megindítani?
A válasz egyértelműen az, hogy nem, azaz jelen pertípus polgári bíróságok előtt indítható, az ő hatáskörükbe tartozik a kérdés elbírálása, de csak akkor, ha a Döntőbizottsági határozat bírósági felülvizsgálatát nem kérik a felek.
A (6) bekezdés rendelkezése akként értelmezendő, hogy csakis akkor keletkezik közigazgatási és munkaügyi bíróság kizárólagos illetékessége, ha a Döntőbizottsági határozat által megállapított és a polgári per alapját is képező jogsértés tényét kimondó határozat ellen bírósági felülvizsgálat indul az előző címekben már bemutatott Kecskeméti vagy Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt. Ilyenkor a már megindított polgári pert át kell tenni a közigazgatási per bíróságához, ahol azokat egyesíteni kell, és az ún. egységes per mintájára kell őket elbírálni (Kúria Kkk.II.37.041/2016/2)[7].
A törvény kimondja a Döntőbizottság polgári bíróság irányába fennálló tájékoztatási kötelezettségét, miszerint ha az általa indított polgári per folyamán észleli, hogy nála keresetlevelet nyújtottak be a polgári per alapját képező határozatának a felülvizsgálata iránt, akkor jelezni köteles ezt a polgári bíróság irányába.
3.4. Keresetindítási határidő
A törvényi szabályozás szerint [Kbt. 176. § (2) bek.], míg a Döntőbizottság a polgári pert érdemi határozatának meghozatalától számított harminc napon belül indítja meg, mely határidő elmulasztása esetén a Pp. szabályai szerint van helye igazolásnak, addig a közigazgatási per esetén – a Kbt. 170. § (2) bekezdése alapján – a keresetlevelet a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül kizárólag a Döntőbizottsághoz lehet benyújtani vagy ajánlott küldeményként postára adni.
Ezen előírások kapcsán megállapítható, hogy a jogalkotó a szabályozás kialakításánál törekedett arra, hogy a közigazgatási per „hamarabb” induljon meg, mint a polgári per, azonban egy kézbesítési késedelem, vagy egyéb kézbesítési akadály előállta okozhatja az a problémát, hogy hamarabb indult polgári pert egyesíteni szükséges az utóbb megindult közigazgatási per bírósága előtt.
Előre mutatóan változott a Kbt. szabályozása akkor, amikor is lehetővé tette a polgári per megindítására a Pp. 106–110. §-ában rögzített „mulasztás igazolása” jogintézmény alkalmazását, mellyel a Döntőbizottság kimentheti késedelmét, ha a polgári pert nem a Kbt. 176. § (2) bekezdése szerinti 30 napos anyagi jogi határidőn belül indítja meg. Az anyagi jogi határidők lényege- mint ahogyan az a felülvizsgálati pereknél is elemzésre került –, hogy a keresetlevélnek ezen időpontig meg kell érkeznie a bírósághoz. Az igazolás benyújtásának megteremtésével a Döntőbizottság a keresetlevél benyújtásával egyidejűleg ki kell hogy mentse késedelmét az anyagi jogi határidő be nem tartása esetére. Ennek elmulasztása esetén a keresetlevele a Pp. 130. § (1) bekezdés h) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül elutasításra, illetőleg a Pp. 157. § a) pontja alapján megszüntetésre kerülhet (4/2003. PJE határozat)[8].
3.5. Bírságolás
A Kbt. 176. § (5) bekezdése értelmében, ha a bíróság a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést a 137. § (3) bekezdése alapján érvényessé nyilvánítja, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset összes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 15%-a. Ha az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazásakor a bíróság az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítését rendeli el, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset összes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 10%-a.
A Kbt. 176. § (5) bekezdése szerint hivatkozott „érvényessé nyilvánítás” jogintézmény alkalmazása során a bíróság bírságot köteles kiszabni. A bírságolás kapcsán az elemzések megegyeznek az előző lapszámban közölt tanulmányban bemutatott „egységes pereknél” rögzített gyakorlattal.
A bírságolás kapcsán a bírósági ítéletek rendelkező részében foglaltakat megvizsgálva anomáliák tapasztalhatók, ugyanis a Kbt. nem szabályozza a bírságolás részletszabályait. A Fővárosi Törvényszék 3.Kf.650.014/2013/3. számú határozatában iránymutató jelleggel kimondta, hogy a bírságot a kereseti kérelmet benyújtó Döntőbizottság részére határidőt szabva kell megfizettetni.[9]
A bírói gyakorlat egyébként a fenti helyes és követendő példa ellenére meglehetősen szerteágazó, ugyanis előfordul, hogy az ítéleti rendelkezés mindössze az állam javára való bírságmegfizetési kötelezettséget ír elő (Nyíregyházi Tsz. 5.P.20.009/2014/8); vagy éppen a Közbeszerzések Tanácsa (a hatóság korábbi elnevezése) külön felhívására való bírságfizetési kötelezettséget állapít meg (Debreceni Ít. helybenhagyó döntése Gf.IV.30.35/2012. számon). Van olyan döntés is, amikor az ítéleti indokolás kifejezetten hivatkozik a bírság kiszabását kötelező erővel előíró törvényhelyre, azonban annak kiszabását a bíróság mellőzi (PKKB 5.G.304/052/2015/7.), vagy éppen számos esetben előfordul, hogy a bíróság a saját Gazdasági Hivatala által kezelt számlára rendeli megfizettetni a szerződés érvényessé nyilvánítása miatt kiszabandó bírságot (Főv. Tsz. 3.Kf.650.107/2015/6.)[10].
3.6. Perköltség
A polgári perek általános szabályára tekintettel irányadó a Pp. 78. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés, miszerint ha bíróság az ügyész, illetve külön jogszabállyal erre feljogosított személy vagy szervezet keresetét elutasította, a perköltségek megfizetésére az államot kell kötelezni.
A pervesztesség, pernyertesség Pp. 78. § (1)–(2) bekezdése szerinti szabályai érvényesülnek ezen per esetében is, így amennyiben a Kbt. 174. § (6) bekezdése alapján a bíróság a perben megállapítja a szerződés meghatározott okok miatti érvénytelenségét, az érvénytelenség jogkövetkezményeit a Ptk.-ban és az e törvényben foglaltak szerint alkalmazza. Ez lényegében felperesi (Döntőbizottság) pernyertesség esetét jelenti, így a megtámadott szerződés pertárgyértékéhez igazodó elsőfokú, illetőleg másodfokú bírósági eljárás illetékét a pervesztes felek (az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő) viselni kötelesek. Az ajánlatkérők, amennyiben az illetéktörvény rendelkezéseinek értelmében személyes illetékmentességgel rendelkeznek, lényegében nem fizetnek illetéket pervesztesség esetén sem, az ugyanis az állam terhén marad, de a közbeszerzésben nyertes ajánlattevők, akik szinte minden esetben gazdasági szereplők, és illetékmentességben nem részesülnek, pervesztességük esetén illetékfizetési kötelezettségük is felmerül.
Még lesújtóbb a helyzet akkor, ha a Kbt. 176. § (5) bekezdése értelmében bírságot is kiszabni kénytelen a bíróság.
A 176. § (5) bekezdése szerinti bírságolást tartalmazó ítélet különösen terhes a pervesztes felek szempontjából, mert a közigazgatási eljárásban kiszabott bírság, a bíróság által alkalmazott bírság, az eljárási illeték, és egyéb perköltségek viselésének terhe is sújthatja őket.
Eltérő gyakorlat figyelhető meg az egyes bíróságok határozatait tanulmányozva. Egyes bíróságok a bírság megfizetésére nemcsak az ajánlatkérőt kötelezik, hanem az összes szerződő felet, azaz mindenkit, aki az érvénytelen szerződés megkötésében részt vett. Más bíróságok az ítéleti rendelkezések szövegezésekor, csakis kifejezetten az ajánlatkérőt marasztalják a bírságösszegben – egyezően a Döntőbizottsággal –, mert a közbeszerzési jogszabályi előírások betartása mindenkor az ajánlatkérő kötelezettsége, és a felelőssége a bírságot tekintve sem hárítható át az ajánlattevőre.
A többségi gyakorlat azonban az ajánlatkérő terhére állapítja meg a szerződés érvényessé nyilvánításakor a fizetendő bírságot, és mellőzik az egyetemleges kötelezést.[11]
4. „A közbeszerzésekkel kapcsolatos egyéb polgári perek” – polgári per
A közjogi jellegű közbeszerzési jog és a magánjogi jellegű polgári jog összekapcsolódásának egyik legnagyobb metszetét a polgári jogi igények érvényesítése céljából igénybe vehető polgári peres eljárások alkotják.
4.1. A pertípus alkalmazhatósága
Az előzőekben bemutatott pertípusok a közbeszerzési eljárások eredményeként, vagy éppen a közbeszerzés mellőzésével megkötött szerződések, szerződésmódosítások[12] Kbt.-ben taxatíve rögzített speciális érvénytelenségi okok gyanúja esetén tették lehetővé a bírósághoz fordulást.
A jelen fejezetben bemutatott perek – melyek lényegében vagy érvénytelenség, vagy kártérítés megállapítása iránti polgári perek – bármilyen közbeszerzésre vagy közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabály (végrehajtási rendeletek is) megsértésére hivatkozással is megindíthatóak [Kbt. 177. § (1) bek.].[13]
Ahhoz, hogy a jogalap tekintetében a Kbt. imént hivatkozott rendelkezésének valódi tartalmát megismerjük, itt szükséges hivatkozni ismételten a Kbt. speciális semmiségi okrendszere kapcsán már megemlített Kbt. 137. § (4) bekezdésének rendelkezésére, miszerint: „E törvény rendelkezései nem zárják ki a Ptk. 6:95. §-ának alkalmazását a közbeszerzésre, illetve a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályokba ütköző módon megkötött szerződés semmisségének megállapítása tekintetében. Az (1) bekezdésben foglalt eseteken kívül a közbeszerzési eljárás szabályainak (ide nem értve a szerződés tartalmi elemeit szabályozó rendelkezéseket) megsértése abban az esetben eredményezi a szerződés érvénytelenségét, amennyiben az adott jogsértés súlyára és jellegére tekintettel a szerződés érvényessége e törvény céljaival és alapelveivel összeegyeztethetetlen lenne.
A Ptk. 6:95. §-a szerint semmis az a szerződés, amely jogszabályba ütközik, vagy amelyet jogszabály megkerülésével kötöttek, kivéve, ha ahhoz a jogszabály más jogkövetkezményt fűz.
A fenti rendelkezések egybevetése alapján egyértelmű, hogy a jogalkotó a polgári bíróságok hatáskörébe utalja annak eldöntését, hogy a Kbt. speciális semmiségi okrendszerén túli – de a közbeszerzési rendelkezések megsértésén alapuló – Ptk. 6:95. § -ára alapított – érvénytelenségi kérdésekben állást foglaljon, és a megfelelő jogkövetkezményeket levonja, vagy akár jogellenes szerződésen kívüli károkozás, illetőleg szerződéses kötelezettség megsértése miatt kártérítési felelősséget állapítson meg.
Ezen polgári jogi igények alapfeltétele azonban főszabályként az, hogy a Döntőbizottság, vagy a döntőbizottsági határozat felülvizsgálata esetén a bíróság jogerősen megállapítsa, hogy közbeszerzési jogszabálysértés történt [Kbt. 177. § (1) bek.].
A közbeszerzési törvény rendelkezései alapján a főszabály értelmében szükséges az, hogy polgári jogi igény érvényesítés esetében a Döntőbizottság a rá vonatkozó eljárási szabályok megtartása mellett megállapítsa, hogy történt-e közbeszerzési tárgyú jogszabálysértés, ugyanis ezen közigazgatási aktus vagy felülvizsgálat esetében a bíróság ítélete hivatott megállapítani a polgári jogi igény jogalapját, azaz a közbeszerzési jogsértés tényét. A bírói gyakorlat egységes abban, hogy a polgári jogi igények peresítésének előfeltétele a marasztaló döntőbizottsági/bírósági döntés.[14]
Ezen előfeltétel teljesítése azonban nemcsak pusztán eljárásjogi követelmény, hanem a polgári jogi igény érvényesíthetőségének érdemi megállapíthatósági feltételét is képezi. Ez azt jelenti, hogy az a körülmény, hogy a per felperese nem indított jogorvoslati eljárást, ahol az ajánlatkérő felelőssége közbeszerzési jogsértés miatt megállapításra kerülhetett volna, nem pusztán a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontja szerinti keresetlevél érdemi vizsgálata nélküli elutasítási ok, hanem érdemi bírósági döntés meghozatalának előkérdése is.
Ha a Döntőbizottság egy érintett ügy kapcsán nem állapított meg jogsértést – akár azért, mert megítélése szerint nem történt jogsértés; akár azért, mert nem indult sem kérelemre, sem hivatalból jogorvoslati eljárás; vagy a jogorvoslati eljárás elkésett –, akkor a polgári bíróság az előtte indított polgári jogi igény érvényesítése iránti keresetet érdemben kell hogy elbírálja, amikor is ítélt dologként (res iudicata) kimondani kénytelen a kereset elutasításával, hogy nem került megállapításra az arra jogosult szerv részéről közbeszerzési tárgyú jogsértés (Kúria Gfv. VII.30.041/2014/6; Kúria Gfv. VII.30.295/2012/8; Kúria Gfv. VII.30.002/2014/4. Kúria Kfv. VI.39.111/2010/17.; Kúria Gfv. VII.30.047/2013)[15].
A Döntőbizottság kizárólagos hatáskörét a Kbt. 145. § (2) és (3) bekezdése mondja ki, miszerint a közbeszerzésre, a közbeszerzési eljárásra, az építési, illetve szolgáltatási koncesszióra, valamint a koncessziós beszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértése miatt indult eljárás lefolytatása a közbeszerzési vagy koncessziós beszerzési eljárás tekintetében – ideértve a 21. § (4) bekezdésében említett külön jogszabály szerinti előminősítési kérelem elutasítása és az előminősítési listáról való törlés miatt indult eljárást is (a továbbiakban: előminősítési ügyekben indított jogorvoslati eljárás) – a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik.
(3) A Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tartozik – a szerződés módosításával vagy teljesítésével kapcsolatos polgári jogi igények miatt indult eljárás kivételével – a közbeszerzési vagy koncessziós beszerzési eljárás alapján megkötött szerződés e törvénybe, illetve az e törvény felhatalmazása alapján alkotott rendeletbe ütköző módosítása vagy teljesítése, valamint az ajánlatkérő által a 117. § szerint önállóan kialakított eljárási szabályokba ütköző magatartás vagy mulasztás miatt indult eljárás lefolytatása.
4.2. A támogatásból megvalósuló közbeszerzések esetében felmerülő joggyakorlat (szabálytalansági eljárások)
A Döntőbizottsági kizárólagos hatáskör a jelenlegi és a korábbi közbeszerzési törvényi rendelkezések között is expressis verbis szerepelt, ám a törvényi szabályozást „lerontani igyekezett” a kormányzati irányítás alatt álló EU-s támogatási struktúra kormányrendeleti szintű, illetőleg támogatási szerződéseken/támogatási okiratokon alapuló támogatás felhasználási ellenőrzési rendszere. Az intézmény, amit a támogatási rendszer bevezetett az a „szabálytalansági eljárás”.
„A 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 24., 27–28. pontja szól a támogatási szerződésekről; a szabálytalanság intézményéről, mely lényegében a hatályos EK tanácsi rendelet továbbá a nemzeti jogszabályok előírásainak, és a támogatási szerződésben a felek által vállalt kötelezettségeknek a megsértése miatt alkalmazott pénzügyi korrekciós mechanizmus (forrásvesztés).
A Korm. rendelet 33. § (1) bekezdése szerint a támogatási szerződésben rendelkezni kell a támogatás visszavonása, a támogatási szerződéstől történő elállás, illetve szabálytalanság esetén visszafizetendő támogatás visszafizetésének biztosítékairól. A szabálytalanságkezelésről a Korm. rendelet 34. alcíme szól, annak 83–100. §-a. E szabályok a közbeszerzési szabályozással is összefüggésben vannak. Így a Korm. rendelet 86. § (3) bekezdése szerint közbeszerzési jogsértés gyanúja esetén a szabálytalansági eljárás vezetője hivatalból eljárást indíthat a Döntőbizottságnál.
A Korm. rendelet 98. § (1) bekezdése alapján, ha a szabálytalansági döntéssel szembeni jogorvoslati kérelem tárgyában a döntés olyan előzetes kérdés eldöntésétől, illetve elbírálásától függ, amelynek tárgyában az eljárás a Döntőbizottság, vagy más hatóság, illetve a bíróság hatáskörébe tartozik, a központi koordinációs szerv, ha az eljárás a) a hatóság, illetve a bíróság előtt már folyamatban van, a jogorvoslati eljárást a kérdés eldöntéséig, illetve jogerős elbírálásáig felfüggeszti, b) még megindítva nincs, és annak megindítására jogszabályban meghatározott határidőn belül lehetősége van, az eljárás megindítását kezdeményezi a hatóságnál, illetve a bíróságnál és annak megindítása esetén a jogorvoslati eljárást a kérdés eldöntéséig, vagy jogerős elbírálásáig felfüggeszti. A Korm. rendelet 89. § (3) bekezdés a) pontja szerint a szabálytalanság tényének megállapítása esetén a szabálytalanságeljárási jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell továbbá a megsértett rendelkezések pontos hivatkozását. A szabálytalansági eljárás és döntés tárgya lehet valamely közbeszerzési jogsértés is.”[16], [17]
Lényegében hasonló rendelkezéseket tartalmaz „a 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről” szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet is, melynek 3. § 47. 48., 53., és 54. pontjai valamint a teljes XVI. fejezete foglalkozik a támogatásból megvalósuló közbeszerzésekre irányadó speciális rendelkezésekkel, köztük a legtöbb esetben forrásvesztést okozó szabálytalansági eljárásokkal.[18]
A szabálytalansági eljárás a peres gyakorlatban azt jelenti, hogy a támogatási szerződéssel létrejött polgári jogi jogviszonyra hivatkozással a támogatást nyújtó szerv képviselője, például az Irányító Hatóság, vagy a másodfokú hatáskört gyakorló Miniszterelnökséget vezető miniszter szabálytalansági eljárást lezáró döntésével megállapíthatja – ex ante, utólagos vagy folyamatba épített ellenőrzés keretében – a közbeszerzési eljárás megsértését, és quasi forrásmegvonás tartalmú intézkedést hozhat, amellyel szankcionálja a támogatás kedvezményezettjét (a közbeszerzési eljárás ajánlatkérőjét). A döntéssel szemben fellebbezésnek és bírósági felülvizsgálatnak nincs helye.
A polgári bírói gyakorlat 2016. december 31. napjáig azonban ezzel a rossz gyakorlattal következetesen szembe ment, és a Kbt. egyértelmű hatásköri rendelkezéseire figyelemmel kimondta, hogy a közbeszerzési jogsértés megállapítására kizárólagosan a Döntőbizottságnak, vagy a döntésének felülvizsgálata esetén a bíróságnak van hatásköre. A támogatást nyújtó, vagy a támogatás felhasználását ellenőrző szervnek csak jogi véleménye lehet az, amit a szabálytalansági eljárást lezáró döntésében rögzít, de az nem köti a Pp. 4. § (1) bekezdése szerint a bíróságot.
Mindez azt jelenti, hogy mindazon „forrásmegvonással” sújtott, és a támogatást nyújtó szervek részéről elmarasztalt jogalanyok, illetve marasztalással érintett felek, akik polgári bíróság előtt hivatkoztak arra, hogy közbeszerzési jogsértést nem követtek el – mert annak megállapítására kizárólag a Döntőbizottság lett volna jogosult –, sikerrel jártak, és a polgári bíróság „teljesítésre kötelezés” címén a régi Ptk. 277. § (1) bekezdése alapján kötelezte a támogatást nyújtót az elvont támogatási összeg megfizetésére. (Főv. Ít. 16.Gf.40.152/2014/13; Debreceni Ít. Gf.I.30.151/2013/6.).
2017. január 1. napi hatállyal azonban jogszabály-módosítás révén kiegészült a Kbt. 177. § (3) bekezdése, és az új törvényszöveg az eddigi jogszerű bírói gyakorlatot immár hozzáigazítja a kormányrendeleti szinten szabályozott szabálytalansági eljárások hibás gyakorlatához. A módosító rendelkezés szerint az európai uniós forrásból nyújtott támogatás esetén a támogatási jogviszony alapján, közbeszerzési jogsértéssel összefüggően felmerült vagyoni igény érvényesítésének nem feltétele, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság, illetve – a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata esetén – a bíróság a közbeszerzési jogsértést jogerősen megállapítsa, kivéve, ha a közbeszerzéshez támogatást nyújtó vagy a közbeszerzések jogszabályban előírt ellenőrzését végző szerv a közbeszerzési eljárás ellenőrzését elvégezte és annak szabályosságát megállapította.
Ezen rendelkezés lényege, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság kizárólagos hatáskörét megvonja abban az esetben, amikor európai uniós forrás esetén a közbeszerzéshez támogatást nyújtó vagy a közbeszerzések jogszabályban előírt ellenőrzését végző szerv nem fellebbezhető, és bírói úton nem felülbírálható – szabálytalansági eljárás során meghozott és közbeszerzési jogsértést kimondó – megállapítására alapítva közvetlen vagyoni jogi igényt érvényesít a kedvezményezett terhére. Leegyszerűsítve tehát, ha a támogatást nyújtó szerv közbeszerzési jogsértést állapít meg, akkor ennek retorziójaként forrásmegvonást is alkalmazhat.
4.3. Speciális kártérítési jogcím
A Kbt. 177. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések a kártérítés jogintézményének egy speciális jogcímét határozzák meg, miszerint ha az ajánlattevő kártérítésként kizárólag az ajánlat elkészítésével és a közbeszerzési eljárásban való részvétellel kapcsolatban felmerült költségeinek megtérítését követeli az ajánlatkérőtől, e kártérítési igény érvényesítéséhez elegendő azt bizonyítania, hogy
a) ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésre, illetve a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok valamely rendelkezését,
b) valódi esélye volt a szerződés elnyerésére, valamint
c) a jogsértés kedvezőtlenül befolyásolta a szerződés elnyerésére vonatkozó esélyét.
A kártérítésnek ezen Kbt. szerinti önálló jogcíme a közbeszerzési irányelvek szerinti jogorvoslati hatékonyságot hivatott elősegíteni, ugyanis csökkenti a felperesre háruló bizonyítási terhet. Természeten ekkor is szükséges az az előfeltétel, hogy a közbeszerzési jogsértés már jogerősen megállapításra kerüljön az arra hatáskörrel rendelkező Döntőbizottság, illetve bíróság részéről, mint ahogyan az fentebb már kifejtésre került.
4.4. Perindítás a speciális jogorvoslati fórumrendszer igénybevétele nélkül
Az eddig bemutatott 177. § (1) és (2) bekezdése szerinti rendelkezések szerinti főszabállyal szemben, kivételi körnek is helyet ad a szabályozás, amikor rögzíti, hogy melyek azok az esetek a polgári jogi igényérvényesítés során, amikor is nem szükséges a közbeszerzési tárgyú jogsértés speciális jogorvoslati fórumrendszer általi kimondása, hanem maga a polgári per bírósága jogosult arra, hogy megítélje egy alapvetően közjogi tárgyú jogszabály – a közbeszerzési törvény vagy végrehajtási rendeleteinek – vizsgálata során azt, hogy jogsértést követett-e el az ajánlatkérő, avagy sem.
A Kbt. 177. § (3) bekezdése alapján nem kell alkalmazni az (1) bekezdésben foglaltakat, ha a polgári jogi igény érvényesítése – illetve a szerződés érvénytelenségére történő hivatkozás – a Kbt. 133–135. §-án, a 138–140. §-án, a 142. § (3) bekezdésén, vagy e törvénynek vagy végrehajtási rendeleteinek a szerződés tartalmi elemeit meghatározó más rendelkezéseinek megsértésén alapul.
A Kbt. 133–135. §-a a közbeszerzési szerződés időtartamára, a közbeszerzési szerződés biztosítékaira és a szerződés teljesítésére vonatkozó feltételeire tartalmaz rendelkezéseket. A Kbt. 138–140. §-a a szerződés teljesítésében részt vevőkre vonatkozik, a 142. § (3) bekezdése pedig a szerződésmódosítás semmisségi esetére irányul, de ezek bemutatása már nem a tanulmány szerinti peres gyakorlat elemzésének a része.
Ezen kivételi esetkörök nem kerültek taxatíve felsorolásra a Kbt.-ben, de összefoglalóan annyit lehet leszögezni ismérvként, hogy a szerződés tartalmi elemeit szabályozó Kbt.-beli előírásba, vagy végrehajtási rendeleti előírásba ütközésről van szó.
Egy külön csoportot képezhetnek elvi síkon azok a polgári jogi igények is ezen pertípus alkalmazásában, amikor is a Kbt. és rendeletei a közbeszerzési szerződés tartalmi elemeit is meghatározó kógens jogi normáknak minősülnek, ennek megfelelően a felek diszpozitív szerződéses kikötései semmisek [Ptk. 6:95. §, 6:114. § (1) bekezdés], illetve adott esetben a kógens jogszabályi tartalom válik a szerződés részévé [Ptk. 6:60. § (1) bekezdés]. Ezekben a vitás esetekben tehát a polgári jogi igény érvényesíthetőségének szintén nem feltétele az előzetes speciális jogorvoslati fórumrendszer igénybevétele, azaz a polgári perbíróság hatáskörébe tartozik egy-egy diszpozitív rendelkezés részleges érvénytelenségének a megállapítása a kógens jogszabályi rendelkezések „kiszerződése” miatt.
Ezen pertípus során bemutatott rendelkezések ismeretében kijelenthető, hogy abban az esetben, ha nem az ajánlatkérő kíván pert indítani a nyertes ajánlattevővel megkötött szerződés tartalmának rendezése iránt (előző bekezdés esete), akkor az alperesi pozícióban szinte mindig a közbeszerzési eljárás ajánlatkérője foglal helyet. A felperesi pozíció legitimációját tekintve mindig érdekeltségen alapuló, azaz érdekelt gazdasági szereplő indíthat csak közbeszerzéssel kapcsolatos egyéb polgári pert.
Jogszabály-módosítás értelmében 2017. január 1. napjától [177. § (4) bekezdés] ezen pertípus alkalmas arra is, hogy a közbeszerzésben részt vett és érvényes ajánlatot tett ajánlattevő pert indíthasson a szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása és érvénytelenségi jogkövetkezmények alkalmazása iránt. Ezen perben – ellentétben a Kbt. 176. §-a szerinti „szerződés közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári perrel”, melyet csak Döntőbizottság indíthat, és csak Kbt. 137. § szerinti érvénytelenségi okra alapítva, bármely érdekelt gazdasági szereplő megindíthat, bármilyen egyéb érvénytelenségi okra hivatkozással.
A normaszöveg szerint a közbeszerzési eljárásban részt vett ajánlattevő akkor indíthat pert, ha a szerződés érvénytelenségére vonatkozóan közvetlen jogi érdekét igazolja. Az indokolatlan, és vagdalkozó pereskedések elejét veszi a jogalkotó, amikor akként rendelkezik, hogy a közvetlen jogi érdeket nem alapozza meg önmagában az a tény, hogy az ajánlattevő a közbeszerzési eljárásban érvényes ajánlatot tett. A törvényszöveg értelmében tehát csak akkor állapítható meg a felperes perbeli legitimációja, ha a fentieken túl egyéb jogi érdekét is valószínűsíti, ami a Kbt. 177. § (4) bekezdése alapján nem lehet az, hogy a nyertes kiesése estén ő lenne a szerződéskötő másik fél, ugyanis az ajánlatkérő eljárást lezáró döntésén alapuló, a Kbt. szerinti szerződéskötési kötelezettség hiányában a bíróság nem írhat elő ajánlatkérő részére szerződéskötési kötelezettséget.
Zárszó
Ezen tanulmányban – a bevezető gondolatoknak megfelelően – a hazai szabályozás szerinti öt speciális közbeszerzési pertípusból háromnak a gyakorlatszempontú elemző bemutatására került sor. A tanulmány a gyakorlatban egyre növekvő számban előforduló közbeszerzési jogi érintettségű perek viteléhez nélkülözhetetlen ismeretek megosztásának célját szolgálta.
Megállapítható, hogy a hazai jogalkotó az európai uniós kötelezettségére figyelemmel az uniós szabályokkal egyezően szabályozza a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket, melyek mind a gyorsaság és hatékonyság jegyében születtek. A speciális jogorvoslati fórumrendszer a bemutatott eszköztárának felhasználásával képes arra, hogy a gyorsaság és hatékony végrehajthatóság elveket érvényre juttassa a hazai jogszolgáltatásban. A hazai jogalkalmazás és igazságszolgáltatás szereplőinek a felelőssége az, hogy a szabályok helyes alkalmazásával az átláthatóság és a versenyen tisztaságának alapelve érvényesüljön a közbeszerzési jogban.
Szilágyi Norbert
bírósági titkár (Nyíregyházi Törvényszék)
[1] Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. december 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32007L0066; (a továbbiakban: 2007/66/EK számú Együttes Irányelv), Preambulum (1), (3), (4), (13), (18), (22), (24), (30), (34); 1–2. cikk.
[2] 2003. évi CXXIX. törvény- 306/A. §; 51. cím és a X. fejezet.
[3] Kardkovács Kolos: Az eljárást lezáró szerződés megkötése. In: Fribiczer Gabriella: Közbeszerzés. Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., 2007. 459–478., 472.
[4] Németh Anita: A közbeszerzési szerződések és az érvénytelenség 446–450.; http://epa.oszk.hu/02600/02687/00004/pdf/EPA02687_jogi_tanulmanyok_2012_01_445-456.pdf; letöltve: 2016. december 30.
[5] Dezső Attila (szerk.): Kommentár a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvényhez – 176. §-hoz fűzött magyarázat alapján. 2015. évi Online változat a Wolters Kluwer Kft. kezelésében lévő JOGTÁR szolgáltatáson keresztül, felhasználása: 2016. december hónap (a továbbiakban: „Kommentár”).
[6] Juhász Ágnes: A közbeszerzés közösségi és nemzeti jogi szabályozása – Magánjogi elemek a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó rendelkezések körében. Doktori értekezés, Miskolc, 261–262.; http://www.uni-miskolc.hu/~wwwdeak/juhasza_ert.pdf – letöltve 2017. január 17.
[7] Kommentár – 176. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[8] Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[9] Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[10] 75 darab bírósági határozat elemzése szerinti megállapítás 2016.december 30. napján.
[11] 75 darab bírósági határozat elemzése szerinti saját megállapítás 2016. december 30. napján.
[12] Várhomoki Molnár Márta: A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés legfontosabb új szabályai. http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/V%C3%A1rhomoki_Moln%C3%A1r_M%C3%A1rta.pdf
[13] Kemenes István: A szerződés érvénytelenségének egyes kérdései a gazdasági szerződéses gyakorlatban. Polgári Jogi Kodifikáció PJK, 2002/2. szám, 11.
[14] Juhász i. m. 263–264.
[15] Kommentár – 177. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[16] Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[17] 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 24., 27–28. pontja.
[18] 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet is, melynek 3. § 47. 48., 53., és 54. pontjai.