Kattintson a Fullscreen ikonra
, ha a folyóiratot nagyobb méretben kívánja olvasni!
A hatályos szabályozás előzményei és a törvény hatálybalépése óta kialakult joggyakorlat
A választási eljárás jogszabályi környezete az elmúlt évek során jelentősen megváltozott. A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.). a korábbi, azonos tárgyú 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: régi Ve.) helyére lépett, 2018. január 1-jén pedig hatályba lépett a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.), amelyet alkalmazni kell a választási jogviták során is. Az e cél érdekében eredetileg szükségesnek ítélt jogszabály-módosítások elfogadására nem került sor, így a Kp. választási eljárásban történő alkalmazását több sajátosság is jellemzi.
1. Előzmények – a Kp. és a Ve. előélete
1.1. A Ve. megalkotása
Az Országgyűlésnek 2012 őszén benyújtott, a választási eljárásról szóló törvényjavaslat meghatározta, hogy mely bíróságok hatásköre egy adott választási szerv döntésének bírósági felülvizsgálata, rendezte az alapvető eljárási szabályokat, egyebekben pedig a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi törvény (régi Pp.) közigazgatási perekre vonatkozó szabályait hívta fel.
A Ve. olyan bírói fórumrendszert alakított ki, mely egyrészt súlyoz az ügyek között azok jelentősége szerint, másrészt pedig olyan szemlélettel ad hatáskört a bíróságoknak, mely figyelembe veszi egyes fórumok leterheltségét is. A törvényszékek elvesztették a régi Ve. szerinti hatásköreiket és hangsúlyos szerepet kaptak az ítélőtáblák, a névjegyzékkel kapcsolatos ügyeknél pedig megmaradt a járásbíróságok hatásköre. A bírósági felülvizsgálatra vonatkozó, a régi Ve.-ben meghatározott szabályok kisebb változtatással kerültek át a Ve.-be.
1.2. A Kp. választási jogvitákban történő alkalmazása érdekében tett intézkedések
A választási eljárás közjogi jellegéből fakadóan az új polgári perrendtartás (2016. évi CXXX. törvény, a továbbiakban: Pp.) nem léphetett a régi Pp. helyére, a Kp. megalkotásával egyidejűleg pedig a közigazgatási bírósági fórumrendszer átalakítására került volna sor. A választási ügyeknek egységesen a Közigazgatási Felsőbíróságra (a továbbiakban: felsőbíróság) való áttételét lehetővé tévő szervezeti módosítást azonban sarkalatos többség hiányában nem fogadta volna el az Országgyűlés,[1] az Alkotmánybíróság 2017. január 13-én pedig alaptörvény-ellenesnek találta azt a megoldást, hogy a felsőbíróság feladatait a Fővárosi Törvényszék látja el választási ügyekben.[2] A szükséges konszenzus hiányában tehát a 2017. február 21-én elfogadott Kp. szerint már nem tartozik a felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszék hatáskörébe a választási ügyek elbírálása, és az egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás megújításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetének[3] elfogadására, ezzel pedig a Ve. módosítására sem volt tehát lehetőség.
Azokban az ügyekben, amelyeket közvetlenül a Kp. alapján nem lehet elbírálni, azonban a Kp. alkalmazása azok közjogi jellegből következik, a megoldást az ún. fordítókulcs alkalmazása jelentette. A 2017. május 25-én kihirdetett, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény (a továbbiakban: Ákr.-Kp. Módtv.). más jogszabályokban foglalt utaló szabályok módosítása nélkül teszi lehetővé a Kp. alkalmazását:
„519. § A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 630. §-a a következő (5) bekezdéssel kiegészülve lép hatályba:
»(5) Ahol jogszabály a polgári perrendtartásról szóló törvény közigazgatási perekre vonatkozó szabályainak alkalmazását rendeli, ott a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény szabályait kell alkalmazni.«
[…]
525. § (6) A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 157. §-aa következő szöveggel lép hatályba:
»[…]
(7) Ahol jogszabály a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének vagy a közigazgatási perekre vonatkozó szabályainak alkalmazását rendeli, azon a közigazgatási perrendtartást, ha jogszabály bírósági felülvizsgálatot tesz lehetővé, azon közigazgatási pert kell érteni.«”
A fordítókulcs alkalmazása azért szükségszerű,[4] mert a választási jogviták elbírálása a Kp. aktusfelülvizsgálati szabályai szerint lehetséges csak. Az alkalmazandó jogszabály meghatározása feltétlenül szükséges volt a választási jogviták jelentőségére való tekintettel is. A választójog részjogosítványai gyakorlására a választási szervek közreműködésével van lehetőség, a rövid határidőn belül meghozott döntések, és ezek megtámadására nyitva álló ugyancsak rövid, jogvesztő határidők,[5] valamint a bizonyítékokra vonatkozó szigorú megkötések[6] miatt a Kp. szubjektív és objektív jogvédelme[7] ebben az alkotmányjogi-közigazgatási jogi eljárásban kiemelt jelentőséggel bír.
2. A választási jogvitákra vonatkozó módosítási javaslatok és a hatályos szabályozás
Az alábbiakban azt vizsgáljuk, hogy mi volt az egyes, a Kp. hatálybalépésére tekintettel elfogadni tervezett változtatások lényege, illetve, hogy a Ve. ezekkel a változtatásokkal érinteni tervezett, azóta sem módosított rendelkezései jelenleg hogyan kerülnek alkalmazásra.
2.1. A fórumrendszer
A Ve. szerint a választási bizottsági határozatokat az ítélőtáblákon és a Kúriánál, a helyi választási iroda (a továbbiakban: HVI) vezetőjének az egyéni választókerületek kialakításáról és felülvizsgálatáról szóló határozatát a törvényszéken lehet megtámadni. A HVI által névjegyzékkel kapcsolatos kérelem ügyében hozott, a Ve. 95. § (1) bekezdése szerinti határozat ellen a járásbírósághoz, a Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) által névjegyzékkel kapcsolatos kérelem ügyében meghozott határozat ellen a Fővárosi Törvényszékhez benyújtott fellebbezés útján kérhető jogorvoslat.
A Kp. 1. § (1) bekezdése szerint a Kp.-t a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban kell alkalmazni, a közigazgatási jogvita tárgya pedig a közigazgatási tevékenység jogszerűsége. A Kp. 12. § (4) bekezdés c) pontja alapján a Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) közigazgatási tevékenységével kapcsolatos jogvita a Kúria hatáskörébe, ugyanezen szakasz (2) bekezdés c) pontja alapján pedig a választási bizottságok közigazgatási tevékenységével kapcsolatos per a felsőbíróság hatáskörébe tartozott volna. Ennek érdekében az egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás megújításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetének 122. és 127. §-a a járásbírósági és törvényszéki hatásköröket a felsőbírósághoz telepítette volna. A felsőbíróság, illetve a Fővárosi Törvényszék hatáskörének és kizárólagos illetékességének a Kúria előtti eljárásokat[8] kivéve az összes választási jogvita-típus tekintetében[9] történő megállapítása a specializáció lehetőségének megnyitásával egységesebb, magasabb színvonalú ítélkezés ígéretét hordozta.
Bár a fórumrendszerben nem állt be változás a Kp. elfogadása óta sem, a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény hatálybalépését, 2020. január 1-jét megelőzően feltehetően sor kerül majd a Ve. módosítására annak érdekében, hogy a választási jogvitákat a közigazgatási bírósági rendszeren belül kijelölt fórum – akár országos illetékességgel – bírálhassa el. A hatályos szabályozás mellett az szól, hogy nem távolodik el a bíróság a felektől, a választási jogviták azonban korántsem népközeli ügyek,[10] mert a nemperes eljárásban személyes nyilatkozattételre a Ve. alapján nincs lehetőség, valamint a Ve. is tartalmazza a keresetlevél elektronikus úton történő benyújtásának lehetőségét.[11] Ebből következően tehát egyformán célszerű lehet a felsőbíróság vagy a Budapesti Közigazgatási Törvényszék, mint választási jogviták elbírálására kizárólagosan illetékes bírói fórum kijelölése.
2.2. Járásbírósági hatáskör
A Ve. 236. §-a szerint, ha a HVI vezetője nem ad helyt a hozzá benyújtott, névjegyzékkel kapcsolatos döntés elleni fellebbezésnek, akkor az iratokat a járásbíróságra kell felterjesztenie. A járásbíróság eljárása a Ve. fellebbezésre vonatkozó szabályainak feleltethető meg, már csak az ügyvédkényszer hiánya miatt is. Az elbírálandó ügyek a választópolgárok alkotmányos jogának gyakorlásával kapcsolatosak, ilyen a mozgóurna Ve. 103. § szerinti igénylése, vagy a 250. § szerinti átjelentkezési kérelem.
A Kp. hatálybalépését megelőző gyakorlat vizsgálata alapján az ügyek jelentős részében[12] vagy a kérelem szenvedett javíthatatlan hibában, vagy a választópolgár nem volt tisztában azzal, hogy kérelmét ismételten benyújthatja. Bár a HVI a Ve. 235. § szerinti értesítésének a kérelem rontott tartalmára vonatkozó tájékoztatással való kiegészítésével[13]ezek a problémák is kezelhetőek, a gyakorlat alapján látható, hogy a bírói jogvédelemnek ebben az esetkörben is kiemelt jelentősége van.
A Kp. hatálybalépését megelőzően a járásbíróságok csak a Ve.-re és az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvényre hivatkoztak[14], a döntéseiknek a régi Pp. rendelkezéseire alapozását mellőzték, vagyis ez az eljárás a többi Ve. szerinti jogvitához képest már ekkor is sajátos karakterű volt. Az egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás megújításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetének 122. § (1) bekezdése is csak azt a módosítást javasolta, hogy a járásbíróság helyett egységesen a felsőbíróság járjon el, nem téve említést a Kp.-ről, illetve a közigazgatási perről.
A tervezett változtatások elfogadása hiányában felmerült a kérdés, hogy a Kp. hatálybalépése kihat-e valamilyen módon a Ve. 236. §-a szerinti eljárásra. Mivel a Ve. a régi Pp. szabályaira sem utal ezen eljárás kapcsán, ezért a járásbíróság úgy jár el a választási jogvitában, hogy semmi nem kötelezi a Kp. alkalmazására. Talán ennek a sajátos helyzetnek a következménye az, hogy a Kp. hatálybalépése óta egyes bíróságok a korábban felhívott jogszabályhelyek mellett hivatkoztak a Pp.-re,[15] a Ve. módosításának miniszteri indokolására[16] és az Alaptörvény 28. cikkére is.[17] Azonban az eljárás lényegét tekintve nem változott, így nem merülhet fel olyan szempont a járásbíróságok döntéseivel kapcsolatban – már csak a Ve. vonatkozó rendelkezéseinek többszöri pontosítására[18] figyelemmel sem –, ami a korábbi gyakorlat felülírását megalapozná. A Ve. 236. §-a szerinti jogvitákban tehát a járásbíróságok a Kp. és a Pp. alkalmazását mellőzve járnak el, vagyis egyfajta sajátjogú eljárásról beszélhetünk, a Kp. hatálybalépése nem hozott változást e tekintetben.[19]
Az NVI által elbírált kérelem elleni fellebbezés esetköre eltér a fentiektől, ugyanis a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont a) alpontja szerinti meghatározásnak (autonóm államigazgatási szerv) a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (3) bekezdés e) pontja, valamint a Ve. 53. § (1) bekezdése alapján az NVI megfelel. A Kp. 1. § (1) bekezdése szerint a törvényt a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban kell alkalmazni. A közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási tevékenység jogszerűsége. A Kp. 12. § (2) bekezdése szerint a törvényszék hatáskörébe tartozik törvény eltérő rendelkezésének hiányában a központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti autonóm államigazgatási szerv közigazgatási tevékenységével kapcsolatos per, a 13. § (11) bekezdése pedig nem kerül összeütközésbe a Ve. 236. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Az NVI közigazgatási tevékenységét tehát lefedi a Kp., így ebben az esetben a fellebbezést a Fővárosi Törvényszék – mint közigazgatási ügyekben eljáró bíróság – a Kp. alkalmazásával bírálhatná el. Figyelemmel arra, hogy az alapvetően csak a helyi választási irodák határozataival szemben benyújtott fellebbezéseket elbíráló határozatokból megismerhető joggyakorlat ezt a kérdéskört nem fedi le, ezért az NVI hatáskörében hozott döntésekkel kapcsolatos megállapítások elméleti síkon maradnak.
2.3. Védirat a választási eljárásban
A Kp. 42. § (2) bekezdése szerint a keresetlevél, illetve az ügy iratainak továbbításával egyidejűleg az alperes védiratot terjeszt elő. Lényeges kérdés, hogy ez a rendelkezés a választási jogvitákban is irányadó-e, különösen azért is, mert a régi Ve. a megtámadott határozatot hozó választási bizottság számára még védekezési lehetőséget biztosított:
„80. § (7) A fellebbezést az ügy összes iratával a beérkezése napján fel kell terjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult választási bizottsághoz. A felterjesztés során az első fokon eljáró választási bizottság a fellebbezésről kialakított álláspontjáról is nyilatkozhat.
[…]
83 § (6) A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet a választási bizottság az ügy összes iratával a beérkezése napján felterjeszti az annak elbírálására jogosult bírósághoz. A felterjesztés során a megtámadott határozatot hozó választási bizottság a bírósági felülvizsgálat iránti kérelemről kialakított álláspontjáról is nyilatkozhat.”
A régi Ve. rendelkezéseit az Országos Választási Bizottság 2006-ban többször is alkalmazta a Legfelsőbb Bíróságra (a továbbiakban: LB) benyújtott felülvizsgálati kérelmekkel kapcsolatban.[20] A Ve. ugyan már nem tartalmaz ilyen rendelkezést, de a Kp. alkalmazása esetén a régi Ve. szerinti nyilatkozathoz hasonlóan ismét megnyílhatna a választási bizottság számára a védekezés lehetősége. A Kp. 42. § (1) bekezdése szerint „a védirat az alperesnek a keresetlevélben foglaltakra tett nyilatkozata, amely vagy a keresetlevél visszautasítására irányul, vagy érdemi védekezést tartalmaz.” Nem észszerűtlen tehát felvetni, hogy a Kp. hatálybalépésével megjelent-e a védirat csatolására irányuló kötelezettség, vagy sem.
Az egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás megújításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetének 117. §-a a fenti dilemma kezelése érdekében a Ve. 227. § (3) bekezdésébe egyértelműsítő célzattal toldotta volna be a „védirat előterjesztése nélkül” fordulatot. A Ve. vonatkozó rendelkezésének módosítása hiányában is indokolható az az álláspont, mely szerint szükségtelen a védirat előterjesztése: egyrészt a törvényi fogalomból is következik, hogy a védirat sem az ügy irataihoz, sem pedig a keresetlevélhez nem sorolható, hanem azoktól független, külön dokumentum. A Ve. 227. § mindössze arra kötelezi választási irodát, hogy a keresetlevélhez az ügy összes iratát csatolja,[21]vagyis ebből nem következik az, hogy védiratot kellene előterjeszteni. A Kp. hatálybalépése óta lefolytatott választási eljárások során védirat előterjesztésére utaló információ így nem is merült fel az eddigiekben.
2.4. Az egyszerűsített per szabályainak alkalmazása
Mivel a Ve. mögöttes szabályait a Kp. tartalmazza, tisztázásra szorul, hogy a Kp. egésze, vagy esetleg annak egy gondosan lehatárolt normatömege alkalmazandó csak választási jogvitákban. Erre a kérdésre vonatkozóan az Ákr.-Kp. Módtv. 247. §-ával a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvénybe (a továbbiakban: Knp.) inkorporált új rendelkezések adtak iránymutatást:
„1. § (1) Közigazgatási nemperes eljárás a közigazgatási ügyben eljáró bíróság nemperes eljárása.
(2) A közigazgatási nemperes eljárásban a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény egyszerűsített perre vonatkozó szabályait – az ezen, valamint külön törvényben foglalt eltérésekkel – kell a nemperes eljárás sajátosságainak megfelelően alkalmazni.”
A Knp. korábbi 4. §-ának és a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgyában született 105/1952. (XII. 28.) MT rendelet (Ppé.) 13. § (3) bekezdésének tartalmilag megfelelő rendelkezés elfogadásával a jogalkotó biztosította, hogy a választási jogviták elbírálásakor, de különösen a régi Ve. alkalmazása során a bíróságok által felváltva hivatkozott Ppé. és a Knp. korábbi, 4. §-a helyébe a Kp.-vel konform szabályozás lépjen.
A választási jogviták során tehát a Kp. egyszerűsített perre vonatkozó szabályait kell alkalmazni, de a Knp.-ből következő nemperes eljárásra irányadó szabályok és a Ve. szerinti eltérésekkel,[22] ezáltal leszűkült a Kp.-ban található, választási jogvitákban alkalmazandó normák köre. Annak felderítése, hogy mely normák maradnak ezen a körön kívül, a jogalkalmazó feladata. A Kúria Joggyakorlat-elemző Csoportjának összefoglaló véleménye szerint például egyenesen következik abból, hogy továbbra is végzésben kell a döntést meghozni a Knp. 2. § (1) és (4) bekezdése alapján az, hogy „a Kp. 126. §-a – az egyszerűsített per ítéletre vonatkozó szabálya – nem alkalmazható”, valamint az is, hogy a Kp. 124. § (4) bekezdése, amely lehetővé tenné az általános szabályok szerinti perre utalást választási eljárásokban – mivel azok nemperes eljárások –, nem alkalmazható. Érdemes tehát megvizsgálni a Kp. hatálybalépése óta érvényesülő joggyakorlatot, hogy megállapítható legyen, miként követték a véleményben foglaltakat a bíróságok, és a Kp. alkalmazásával kapcsolatban megjelent-e valamilyen egyéb releváns elem is a határozatokban.
3. A Kp. választási jogvitákban való alkalmazásának tapasztalatai
A választási jogvitákban eddig elsősorban a Kúria járt el, az országgyűlési választási eljárásban 170 határozatot[23] vizsgálva felül. A Kp.-re a döntések nagy hányada a záró részben, a tárgyaláson kívüli elbírálás deklarálása, illetve a költségviseléssel kapcsolatos rendelkezés tekintetében hivatkozik. Nyolc alkalommal hívta fel a Kúria a Kp. 85. § (5) bekezdését, az ellenérdekű fél meghallgatása kapcsán pedig egy esetben alkalmazta a Kp. 2. § (6) bekezdését, – jelentőségüknél fogva – ez utóbbiak elemzésére kerül sor az alábbiakban.
3.1. A választási bizottságok által kiszabott bírságok felülvizsgálata
A Ve. új jogintézményként biztosítja a választási bizottságok számára a bírságkiszabás lehetőségét:[24] a 124. § (2) bekezdésében független jelöltként indulni szándékozó választópolgárral, illetve a jelöltet állítani szándékozó jelölő szervezettel szemben az ajánlóívek visszaszolgáltatásával kapcsolatos kötelezettség megszegése miatt,[25] másrészt a Ve. 152. § (2) bekezdése és 218. § (2) bekezdés d) pontja szerint mérlegelés alapján teszi lehetővé a bírságkiszabást. A két esetkör közül csak az utóbbit vizsgáljuk.
A Ve. 218. § (2) bekezdés d) pontja és a 152. § (2) bekezdése alapján kiszabott bírságokat a Kúria 2014-ben a régi Pp. 339/B. §-a – a Kp. 85. § (5) bekezdésével tartalmilag megegyező rendelkezése – alapján vizsgálta. Eszerint a Kúria figyelemmel volt arra, hogy a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta és az eljárási szabályokat betartotta-e, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak-e, valamint a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik-e. A régi Pp. alapján[26] a Kúria jelentőséget tulajdonított pl. annak, hogy a bírságolt sajtótermék kiadója 100%-os önkormányzati tulajdonban van. Nem kell azonban a más médiaszolgáltatóval szemben hasonló jogsértés miatt alkalmazott bírságokat figyelembe venni, mert a jogsértővel szemben alkalmazott szankciónak a jogsértéssel kell adekvátnak lennie.
A Kp. hatálybalépését követően a Kúria nyolc alkalommal döntött a Kp. 85. § (5) bekezdésének alkalmazásával a mérlegelési jogkörben eljáró NVB által kiszabott bírságról, ezt az adatot azonban árnyalja az, hogy a Kúria nem hivatkozott minden esetben a Kp.-re a választási bizottságok által kiszabott bírságok felülvizsgálata során: több esetben is kizárólag a Ve. rendelkezéseire hagyatkozva minősítette a bírság kiszabását jogszerűnek.[27] Ez egyáltalán nem meglepő annak fényében, hogy a Kúria már a Kp. hatálybalépése előtt is többször döntött a kiszabott bírság törvényességéről, sőt, annak mérsékléséről is a régi Pp. 339/B. §-ának felhívása nélkül.[28] Ezt a trendet folytatja a Kúria egyik, bírságkiszabó rendelkezést megsemmisítő döntése is,[29] amely a bírság kiszabásával kapcsolatban figyelembe vett szempontok értékeléséhez kötődve hat a gyakorlat megváltoztatásának irányában. A 423/2018. (III. 13.) NVB határozat indokolása – bár az NVB határozat szövege szerint „a jogsértés súlyára, az érintett [választási plakátok közzétételét korlátozó önkormányzati rendelet alkalmazásával megsértett, az Alaptörvény IX. cikkében foglalt] alapjogra tekintettel az Önkormányzatra […] bírságot szab ki” –, a Kúria szerint azért elégtelen, mert a „bírság kiszabásának indokoltsága és mértéke tekintetében az NVB nem tett eleget a Ve. 46. § dc) alpontjában foglaltaknak. A Ve. a 219. § (2) bekezdésében a bírság kiszabása és mértékének megállapítása körében elrendeli az eset összes körülményeinek vizsgálatát, oly módon, hogy egyes kiemelten vizsgálandó körülményeket meg is jelöl.” Az NVB „nem értékelte az eset összes körülményeit, a mérlegelés szempontjai […] nem állapíthatók meg.”
A fentiekkel szemben a Kúria által felülvizsgált 510/2018. (III. 16.) NVB határozat indokolása szerint az NVB „figyelemmel volt […] arra, hogy a jogsértéssel érintett médiaszolgáltató közszolgálati médiaszolgáltató, mely által nyújtott lineáris médiaszolgáltatás országos vételkörzetű.” A Kúria a bírság kiszabását itt azért minősítette nem elégséges mértékben indokoltnak, mert „a döntés […] általánosságban hivatkozott az eset összes körülményeire, a mérlegelés konkrét szempontjaként megjelölt indokok (közszolgálati médiaszolgáltató, országos vételkörzet) […] alapján nem lehet a bírság alkalmazásának okszerűségére következtetni.”[30]
A Kúria továbbá a kiszabott bírságokat nagyrészt azért minősítette jogszerűnek, mert az NVB „szükséges mértéket elérően megjelölt olyan egyedi körülményeket is, melyeket határozatában pontosan megnevezett.” „[N]em eredményezett a bírság mellőzéséhez elégséges jogsértést az, hogy az NVB […] nem nevezte meg, mit tekintett enyhítő-, mit súlyosbító körülménynek.”[31] „[E]nyhítő körülmények […], hogy a jogsértő tevékenység egyetlen műsort érintett és két esetben volt bizonyítható a szereplő jelölő szervezethez kötöttsége. Ugyanakkor súlyosbító körülménynek tekintette a jogsértő tevékenység ismétlődő jellegét, azt, hogy azok sugárzása kampányidőszakban történt,[32] és azonos jogsértés miatt már került sor a kérelmezővel szemben […] szankcionálásra […], továbbá a jogsértés súlyát és a médiaszolgáltató elérhetőségét is.”[33]
Az egyedi körülmények közé tartozik „a lapszám és annak területi terítése”, ilyenként tekint a Kúria „a választási tartalom megjelenítésének szándékosságára az […] interjúban, a nagy példányszámra és az ingyenes terjesztésre”, illetve „a kérelmezővel szembeni korábbi eljárásra.”[34] A bírságkiszabás jogalapja kapcsán megállapításra került, hogy „az önhatalom ismételt gyakorlása megalapozza” a bírság kivetését.[35] A 714/2018. (IV.10.) NVB határozat „figyelembe vette azt, hogy Dr. Cs.-P. A. jogszabálysértésére a 2018. évi országgyűlési képviselők általános választásának kampányidőszakának utolsó napjaiban került sor, […] hogy a választópolgárok megkeresése postai szolgáltató útján, névre szólóan került megküldésre.” A Kúria szerint[36] az „NVB […] a jogsértés következményeként helytállóan szabott ki bírságot, […] és a Ve. 219. §-a szerint határozata 23., 24. pontjaiban részletesen meg is indokolta” (megjegyzendő, hogy az NVB határozat 23. és 24. pontjának csak az idézett tartalma releváns, így a Ve. 219. §-ban fel nem sorolt szempontok valójában indokolás nélkül maradtak).
A régi Pp. 339/B. §-a kapcsán született, a joggyakorlatot összefoglaló 2/2015. (IX. 25.) KMK vélemény szerint „a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának célja […] a határozat törvényességének elbírálása. Amennyiben a jogszabály a mérlegelési tevékenységhez feltételeket határoz meg, a hatósági határozat törvényességének alapja ezek vizsgálata. […] Mérlegelési szempontoknak azok a körülmények tekinthetők, amelyeket a hatóságnak az érdemi mérlegelési tevékenység során kötelezően figyelembe kell venniük. A mérlegelési szempontok vizsgálatának elmulasztása szintén a határozat megalapozatlanságát eredményezi. Téves vagy az ügy érdemével össze nem függő mérlegelési szempont alkalmazása esetén a mérlegelés jogsértőnek minősülhet.”[37]
A Kúriának a Kp. hatálybalépése óta hozott határozatai alapján megállapítható, hogy számos esetben került konkretizálásra olyan egyedi körülmény, ami a bírságkiszabással kapcsolatos mérlegelés során figyelembe vehető. Ezzel szemben hat ugyanakkor, hogy az NVB döntések bírságot kiszabó rendelkezését mellőző végzései közül az egyik két, a másik pedig egy, a Ve. szerinti szempontot tart elégtelennek úgy, hogy eközben több kúriai végzés ezekkel a döntésekkel ellentétesen a bírságokat nem mellőzte, sőt, adott esetben tette ezt a megfelelő indokolás nélküli bírságkiszabó döntés esetében is. A Kúria gyakorlata tehát változóban van: de még nem lehet egyértelmű következtetést levonni arra nézve, hogy milyen indokok alapján válik egy bírság jogszerűvé. Annyit lehet csak megállapítani, hogy az eset összes körülményére való hivatkozás legalább két, nem feltétlenül a Ve.-ben kifejezetten meghatározott szempont megjelenítését tételezi, mindössze törekedve csak a jogsértéssel érintett összes körülmény felsorolására.
3.2. Az ellenérdekű fél nyilatkozattétele
A Ve. szerinti bírósági felülvizsgálati ügyekben a tisztességes eljárás követelményére tekintettel felmerülhet az ellenérdekű fél részére a nyilatkozattétel lehetőségének biztosítása, ami történhet írásban vagy akár és személyesen is. A választási jogvitáktól nem idegen a személyes meghallgatás lehetősége, a régi Ve. például a kérelmező, valamint a kérelmezőtől függően az ellenérdekű fél számára is biztosította a bírósági felülvizsgálat során a nyilatkozattétel lehetőségét:
„84. § (6) A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem alapján a bíróság a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálja. A bíróság a kérelmező részére – annak kérésére – biztosítja a szóbeli nyilatkozattétel lehetőségét. Ez esetben az ellenérdekű fél számára is lehetővé kell tenni a szóbeli nyilatkozattételt.”
Az LB gyakorlatát vizsgálva kijelenthető, hogy meghallgatásra csak kisszámú eljárásban, 2006 áprilisában két, 2009. júniusában pl. egy alkalommal került sor.[38] Az LB 2007-ben a választási nemperes eljárásokban folytatott meghallgatások kapcsán egyértelművé tette, hogy a Ppé. 13. § (3) bekezdése értelmében a régi Pp. szabályait kell megfelelően alkalmazni, és mivel a „Ve.-ben előírt határidők betartása a bíróság elsődleges kötelezettsége,” annak alá kell rendelni a „[régi] Pp. eljárási szabályainak alkalmazását is”, így a „választási jogorvoslatokra megállapított rövid határidők a határozat bírósági felülvizsgálata során szükségessé teszik a bíróság mérlegelését az eljárási cselekmények alkalmazásáról.” A rendkívül rövid jogorvoslati határidők betarthatósága érdekében írja elő az LB szerint a régi Ve. 83. § (4) bekezdés c) pontja, hogy a kérelem benyújtójának választása szerint telefax számát vagy elektronikus levélcímét is fel kell tüntetni kérelmében, mivel „a bíróságnak a gyors eljárás lefolytatása és a rövid határidők betartása érdekében ezeket a lehetőségeket is igénybe kell vennie eljárása során.”[39] Látható tehát, hogy feszített keretek között, és csak viszonylag ritkán került sor személyes nyilatkozattételre, a felülvizsgálatot kérelmezők számára azonban egy kétségkívül komoly eszközt biztosított a régi Ve., még ha írásbeli nyilatkozattétel lehetőségéről nem is rendelkezett kifejezetten.
Tekintettel arra, hogy a Ve. már nem tartalmazza a bírósági felülvizsgálat során történő személyes nyilatkozattétel lehetőségét sem, ezért vitatható volt, hogy a „törvény eltérő rendelkezésére utalással van-e lehetőség meghallgatások alkalmazására. A Kúria választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat tárgyában létrejött Joggyakorlat-elemző Csoportjának összefoglaló véleménye[40] szerint azonban a Kp. hatálybalépését követően, illetve ehhez kapcsolódóan a Knptv. 2. § (3) bekezdése (nemperes eljárásban kizárólag okirati bizonyításnak van helye) alapján ez a vita eldőlt, ezt az értelmezést pedig tovább erősítette a Kp. 124. § (5) bekezdése is, amely szerint egyszerűsített perben a bíróság a tárgyaláson kívüli elbírálás szabályai szerint jár el. A Kúria Joggyakorlat-elemző Csoportjának véleménye szerint így nem alkalmazható a Kp. 125. § d) pontja sem, amely szerint a bíróság a szóbeli nyilatkozat helyett a hangkapcsolatot biztosító elektronikus úton megtett nyilatkozatot is elfogadhatja, mivel az nem csak a választási jogvitának a Pp. elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó szabályai alóli kivett jellegét megállapító 3/2017. (XI. 28.) KMK véleményre tekintettel nem alkalmazható, hanem azért sem, mert „a nemperes eljárásban szóbeli nyilatkozatot nem lehet tenni, így az azt helyettesítő megoldások sem jöhetnek szóba.”
A Kúria értelmezése alapján tehát nem lehetséges a személyes meghallgatás a választási jogvita során, de ez még nem teszi kizárttá azt, hogy az ellenérdekű fél írásban nyilatkozatot tegyen. Ennek azonban előfeltétele az, hogy az ellenérdekű fél értesüljön az eljárásról, vagyis felmerült a kérdés, hogy más alapvető eljárási jogokat, „így különösen az ellenérdekű fél bevonása az eljárásba és nyilatkozattételre felhívása, és ezzel összefüggésben akár a bizonyíték benyújtására való jogot biztosítani kell-e, illetve ezen jogok mellőzése milyen feltételek fennállása esetén lehetséges.” A Kúria Joggyakorlat-elemző Csoportjának már idézett összefoglaló véleménye szerint[41] az ellenérdekű fél (kötelezett) a határozatról „kifejezetten csak a határozat közlésével értesül. Ha ez rövid úton történik, akkor jogorvoslati kérelmet be tud nyújtani […]. Ilyen esetben a határozat meghozatalát követően szintén nem mellőzhető – amennyiben van rá kérelem – [az] iratbetekintés biztosítása a jogorvoslathoz való jog megfelelő biztosítása érdekében.” A Kúria tehát az ellenérdekű fél érdekeinek védelmét a határozat közlésével[42] és a jogorvoslati jogon keresztül látta biztosítottnak, a határozat közlésének elmaradása esetére nézve nem tett megállapítást a bírósági eljárás tekintetében.
Mindezen előzmények után hozott a Kúria 2018. április 6-án egy olyan döntést, mely amellett, hogy megállapította Magyarország Kormánya plakátjainak a pártok közötti esélyegyenlőséget sértő jellegét,[43] számot adott a Kormánynak, mint ellenérdekű félnek biztosított nyilatkozattételi joggal kapcsolatos eljárási cselekményekről. A Kúria úgy vélekedett, hogy a „Ve. utaló szabályán keresztül a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény” 2. § (6) bekezdésének a rövid határidőkre tekintettel részleges – csak ellenérdekű felet érintő – mérlegelésen alapuló alkalmazása szükséges, kizárólag az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása érdekében, „mivel a Kormány az eljárásban ez ideig nem vett részt, noha a választási kifogás, és így a felülvizsgálati kérelem is a Kormány jogsértéstől való eltiltására irányult.”[44] A kúriai végzés szerint a Kormánynak biztosított nyilatkozattételi jogot a Miniszterelnök Kabinetfőnöke, mint a kormányzati kommunikációért felelős kormánytag és a Miniszterelnöki Kabinetiroda jogi képviselője gyakorolta. A kifogást eredetileg is benyújtó, az NVB határozatát megtámadó párt 2018. április 3-án benyújtott indítványát április 4-én küldte meg a Kúria eljáró tanácselnöke a Kormánynak, másnap 11 órai határidőt szabva az észrevételek megtételére, ami a választási jogvitában alkalmazandó sommás határidők szempontjából célszerűen hosszú időtartam.
A Kúriának a választási jogvitát elbíráló tanácsa tehát azzal szembesült, hogy az ellenérdekű fél eljárási jogai nem biztosítottak a kellő módon, mivel a megelőző eljárás egyfokú volt, illetve a felülvizsgált választási bizottsági határozat az ellenérdekű félre nem rótt kötelezettséget, az NVB döntésével szemben a beadványozó fordult bírósághoz. További jogorvoslati fórum hiányában tehát nem volt más eszköz arra, hogy az ellenérdekű fél jogai is érvényesülhessenek, ezért fordult a Kúria az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása érdekében – hangsúlyozottan kivételesen és részlegesen – a Kp. 2. § (6) bekezdésében foglaltak felé. A Kúria végzése a részrehajlás nélküli jogalkalmazás biztosításával[45] egyértelművé tette, hogy a választási jogvitában az ellenérdekű fél nyilatkozattétele – amennyiben azt a bíróság elrendeli – továbbra is lehetséges, de erre kizárólag az ellenérdekű fél eljárási jogainak biztosítása érdekében, kivételesen kerülhet csak sor.
4. Összegzés
A Kp. elfogadását megelőzően a jogalkotó egyrészt a választási jogvitákat elbírálni hivatott fórumrendszer megváltoztatását, valamint egyes eljárási szabályoknak a Kp. rendelkezéseivel történő harmonizálását tervezte, ez azonban a Kp. hatálybalépésekor fennállt körülmények miatt nem volt lehetséges. Ennek köszönhetően megnyílt a lehetőség a jogalkalmazó előtt, hogy a Ve. és a Kp. viszonyát közelebbről is meghatározza: így nyert megerősítést a járásbíróságok Ve. szerinti hatáskörének sajátos jellege vagy így garantálta a bíróság az ellenérdekű fél eljárási jogait is. Bár a bírósági gyakorlat egyes részletkérdésekben még széttartónak tűnik, azonban figyelemmel kell lenni arra is, hogy ezzel egyidejűleg olyan kérdésekben is alkalmazásra került a Kp., amelyeket korábban kizárólag a Ve. szabályainak a felhívásával rendezett a jogalkalmazó. A Kp. választási jogvitákban történő alkalmazásával, illetve a Kp. és a Ve. közötti viszony további pontosításával remélhetőleg kiküszöbölhetőek lesznek azok a legalapvetőbb problémák is, amik akár a régi Ve.,[46] akár a hatályos választási eljárási szabályozással kapcsolatban a választási jogvitákban felmerültek.
Melles Marcell
PhD-hallgató (ELTE ÁJK)
[1] F. ROZSNYAI Krisztina: A közigazgatási perjog emancipációja: a közigazgatási perrendtartás. Jogtudományi Közlöny 2017/5. 236.
[2] CHRONOWSKI Nóra: A sarkalatosság árnyalatai – alkotmánybírósági döntés a Közigazgatási Felsőbíróság apropóján. Közjogi Szemle 2017/1. 62–63.
[3] https://d2gvief1bcth7.cloudfront.net/wp-content/uploads/sites/7/2016/08/normaszoveg.pdf
[4] F. ROZSNYAI Krisztina: Perjogi önállósulás és különbírósági jelleg a közigazgatási bíráskodásban. Közjogi Szemle 2016/4. 3.
[5] DEMJÉN Péter – BOKROS Andrea: A közigazgatási nemperes eljárások szabályozása és a változások lehetséges útjai. Eljárásjogi Szemle 2016/3. 13.
[6] KÚRIA. A választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat tárgyában létrejött Joggyakorlat-elemző Csoportjának összefoglaló véleménye, 2018. 21.
[7] F. ROZSNYAI (2017): i. m. 237.
[8] A regionalizáció indokait ld.: F. ROZSNYAI (2016): i. m. 7. A specializáció és a regionalizáció kritikáját ld.: FIGULA Ildikó: A közigazgatási bíráskodás tervezett átalakítása az eljáró bíró szemszögéből. Közjogi Szemle 2016/4. 20, 23.
[9] PETRIK Ferenc (szerk.): A közigazgatási perrendtartás magyarázata. A közigazgatási eljárás szabályai II. Budapest, HVG-ORAC, 2017. 80.
[10] PETRIK: i. m. 86., valamint az Alkotmánybíróság előtt III/00560/2018. ügyszámon folyamatban lévő bírói kezdeményezéssel kapcsolatos igazságügyi miniszteri állásfoglalás 7. oldal.
http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/8a8ef0783733adf9c12582640059eb8b/$FILE/III_560_4_2018_%C3%A1ll%C3%A1sfoglal%C3%A1s_anonimiz%C3%A1lt.pdf
[11] TORDAI Csaba: A választási jogorvoslatok szabályainak változásai a gyakorlat tükrében. Közjogi Szemle 2014/2. 22–23.
[12] 52 ügyből 8 esetben született megváltoztató döntés. 44 elutasító döntésből 31 esetén adott információt a HVI a kérelem hibájával kapcsolatban, de 8 megváltoztató döntés közül 7 esetben a határozat nem tartalmazott kitanítást.
[13] Ld. a Debrecen Járásbíróság 31. Pk.500.694./2014/3. számú végzését.
[14] Ld. a Sátoraljaújhelyi Járásbíróság 4.Pk.50.334/2014/3. számú végzését.
[15] Ld. a Kiskunhalasi Járásbíróság 3.Pk.50.033/2018/3. számú és a Siófoki Járásbíróság 1.Pk.50.026/2018/4. számú végzését.
[16] Az egyes törvényeknek az Alaptörvény ötödik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CCVII. törvény 6. §-ának indokolására hivatkozik a Gyöngyösi Járásbíróság 3.Pk.50.031/2018/3. számú végzése.
[17] Ld. a Szolnoki Járásbíróság 11.Pk.50.151/2018/3. számú végzését.
[18] Ld. az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVI. törvényt és az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi CXIII. törvényt.
[19] Ld. a Budai Központi Kerületi Bíróság 18.PK.40.118/2018/2. számú végzését.
[20] Ld. az LB Kvk.IV.37.157/2006/6., Kvk.IV.37.252/2006/3., Kvk.II.37.254/2006/3., Kvk.I.37.255/2006/2., Kvk.II.37.256/2006/2., Kvk.I.37.259/2006/2. és Kvk.II.37.260/2006/2. számú végzéseit.
[21] A hasonlóan megszövegezett Ve. 226. § esetében az „összes irat” fordulat a teljes iratanyagot jelenti, de az iratanyag azon részét feltétlenül, ami bizonyíthatóan a választási iroda rendelkezésére áll. Ld. az NVB 677/2018. (IV. 3.) számú határozatát: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/677-2018-nvb-hatarozat-v-a-altal-benyujtott-fellebbezes-targyaban
[22] KÚRIA, A választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat tárgyában létrejött Joggyakorlat-elemző Csoport. Összefoglaló vélemény. Budapest, 2018. január. 209.
https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/valasztasi_nepszavazasi_joggyak.pdf
[23] Ld. a Kúria honlapját: http://kuria-birosag.hu/hu/valasztasi-ugyek
[24] KÚRIA, A választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat tárgyában létrejött Joggyakorlat-elemző Csoport. Összefoglaló vélemény. Budapest, 2018. január. 202.
[25] Elsőként a Kvk.II.37.273/2014/2. számú végzés mondta ki, legutóbb pedig a Kvk.V.37.431/2018/2. számú végzés erősítette meg, hogy a Ve. 124. § (2) bekezdés objektív felelősségi alakzatot keletkeztet.
[26] A Kúria Kvk.II.38.037/2014/3., Kvk.III.38.079/2014/2. és Kvk.III.37.465/2014/2. számú végzései a bírságkiszabás jogszerűségét állapították meg.
[27] Ld. a Kúria Kvk.V.37.466/2018/2., Kvk.V.37.565/2018/2., Kvk.II.37.480/2018/2. és Kvk.III.37.482/2018/2. számú végzéseit.
[28] Ld. a Kúria Kvk.IV.37.990/2014/3. és Kvk.II.37.967/2016/2. számú végzéseit.
[29] Ld. a Kúria Kvk.VI.37.328/2018/3. számú végzésének [31]–[34] bekezdéseit.
[30] Ld. a Kúria Kvk.I.37.353/2018/2. számú végzésének [35] bekezdését.
[31] Ld. a Kúria Kvk.I.37.388/2018/2. számú végzésének [35] bekezdését.
[32] Kampányszabályok megsértése csak kampányidőszakban lehetséges, így a kampányidőszakban történt sugárzás nem értelmezhető súlyosbító körülményként, arra a jogsérelem megvalósulásának esszenciális elemeként kell tekinteni. Vö. a Ve. 139. §, 140. §, 141. §, 215. § és 231. §-át.
[33] Ld. a Kúria Kvk.III.37.443/2018/2. számú végzésének [21] bekezdését.
[34] Ld. a Kúria Kvk.I.37.416/2018/3. számú végzésének [24] bekezdését, Kvk.IV.37.423/2018/2. számú végzésének [35] bekezdését és a Kvk.I.37.435/2018/3. számú végzésének [26] bekezdését.
[35] Ld. a Kúria Kvk.IV.37.422/2018/2. számú végzésének [28] bekezdését.
[36] Ld. a Kúria Kvk.V.37.466/2018/2. számú végzését.
[37] PETRIK: i. m. 309.
[38] Ld. az LB Kvk.III.37.247/2006/4., Kvk.I.37.259/2006/2. és Kvk.I.37.473/2009/74. számú végzéseit.
[39] Ld. az LB Kvk.III.37.477/2007/3. számú végzését.
[40] KÚRIA, A választási és népszavazási eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat tárgyában létrejött Joggyakorlat-elemző Csoport. Összefoglaló vélemény. Budapest, 2018. január. 209.
[41] Uo. 206.
[42] A Kúria végzésének meghozatala óta elfogadott, az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVI. törvény 79. §-a a közléssel kapcsolatos szabályozást egyértelműbbé tette.
[43] Ld. a Kúria Kvk.III.37.421/2018/8. számú végzését.
[44] Ld. a Kúria Kvk.III.37.421/2018/8. számú végzésének [14] bekezdését.
[45] SZILÁGYI Emese: A Kúria döntése a Kormány „STOP” plakátkampányáról. Jogesetek Magyarázata, 2018/3–4. 55.
[46] VARGA István (szerk.): A polgári nemperes eljárások joga. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2013. 50.